II SAB/Go 83/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Starosty Powiatu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Powiatu do załatwienia wniosku skarżącej M.K. z dnia [...] r., II. stwierdza, że Starosta Powiatu dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty Powiatu na rzecz skarżącej M.K. kwotę 177 (sto siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.K., reprezentowana przez adwokata wniosła do tutejszego sądu skargę na bezczynność Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764; dalej równie u.d.i.p.) przez nieudzielenie żądanej informacji publicznej i wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty zwrotu akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w łącznej kwocie 602,20 zł według załączonego spisu kosztów. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 10 lipca 2017 r. złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym udzielenie odpowiedzi na pytanie czy organ, w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej, wniosła o przesłanie kopii tych umów. Skarżąca podała, że wniosek został wniesiony za pomocą platformy ePUAP i został prawidłowo doręczony organowi, co potwierdza urzędowe poświadczenie. Podkreśliła, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2017 r. pełnomocnik Powiatu, wniósł o oddalenie skargi w całości. Pełnomocnik wskazał, że w dniu 11 września 2017 r. organ udzielił skarżącej pisemnej odpowiedzi na zadane przez nią pytanie, wskazując, że Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w latach 2014-2016 nie zawarł z podmiotami zewnętrznymi umów o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. Organ podkreślił, że z dniem 31 grudnia 2016 r., a więc przed złożeniem wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej został zlikwidowany na podstawie uchwały nr XXVII.164.2017 Rady Powiatu z dnia 27 października 2016 r. i z dniem 1 stycznia 2017 r. zadania zlikwidowanej jednostki zostały przekazane do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Starostwa Powiatowego. O fakcie, że skarżąca złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej, organ powziął wiedzę dopiero po wpływie skargi do Starostwa Powiatowego (tj. w dniu 1 września 2017 r.). Pismem z dnia [...] września 2017 r. organ złożył wniosek do Ministerstwa Cyfryzacji o zamknięcie konta Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej na platformie ePUAP. Zdaniem organu wniosek o udzielenie informacji publicznej, jak również skarga na bezczynność została wniesiona do nieistniejącego organu. Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącej ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie ze złożonym spisem. Organ w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. wniósł o nieobciążanie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa adwokackiego. Jednocześnie pełnomocnik podtrzymał stanowisko zawarte w skardze, że organ nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - określanej dalej jako p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). 4. Tryb i zasady rozpoznawania wniosków o udzielenie informacji publicznej określa ustawa o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela stanowiska organu, iż nie pozostawał on w bezczynności, gdyż skarżąca poprzez swoje zaniedbanie skierowała wniosek o udzielenie informacji do podmiotu nieistniejącego. Ustosunkowując się do powyższej kwestii należy wskazać, że skarżąca wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2017 r. skierowała do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, a zatem de facto Starosty Powiatu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 kwietnia 2015 r., II Sab/Rz 16/15, wwww.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto zważyć trzeba, że wniosek o zamknięcie konta na platformie ePUAP dla wskazanej powyżej jednostki organizacyjnej został złożony przez organ do Ministerstwa Cyfryzacji dopiero 11 września 2017 r., a zatem już po złożeniu wniosku przez skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej. NSA w wyroku z dnia 11 maja 2017 r., (I OSK 2776/16, www.orzeczenia.nsa.gov) wskazał, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08). Wyjaśnić też należy, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienia NSA z 10 września 2015 r., I OSK 1968/15 i z 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; wyrok NSA z 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Tym samym ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciążało ten organ, a nie skarżącą (por. postanowienie NSA z 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z orzecznictwa tego wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Obowiązkiem organu jest nadto taka organizacja wewnętrznej pracy, aby kierowane do niego pisma i wnioski były przekazywane podmiotom, do zakresu których kompetencji należy ich realizacja. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, że Starosta Powiatu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z powyższego organ, był zobowiązany załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W sprawie nie jest sporne, że żądane informacje były informacją publiczną. Nie wykazano również, by była to informacja przetworzona. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Bezsporne jest również to, że informacja została w dniu 11 września 2017 r. udzielona. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność (w zakresie jej wszystkich przesłanek i żądań) istotny jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, czyli tak, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, umorzeniu podlega postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania żądanej czynności (o czym orzeczono w pkt I wyroku, zgodnie zresztą ze zmodyfikowanym w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. stanowiskiem skarżącej na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jednocześnie (jeśli skarga nie została cofnięta w całym zakresie) sąd ma obowiązek z urzędu orzec, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (o co pełnomocnik skarżącej, jak to wynika z jego pisma z [...] listopada 2017 r. już nie wnosił). Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zaniechanie realizacji wniosku nie było skutkiem celowego działania, czy lekceważenia podmiotu wnioskującego, a – jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę – było związane ze zmianami organizacyjnymi. O należnych skarżącej kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości 177 zł, Sąd zaliczył wpis od skargi - 100 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 60 zł, odpowiadające wysokości 1/8 stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sąd uznał bowiem, iż realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie normy art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie omawianej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Sądowi z urzędu wiadomo, że przed tutejszym sądem, jak również przed innymi sądami administracyjnymi w kraju prowadzona jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których skarżąca reprezentowana jest przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach wnioski o udzielenie informacji publicznej są tożsame lub bardzo podobne. Tym samym sąd uznał, że udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do niniejszej sprawy. W związku z tym nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy był niewielki, co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej do tego wysokości, tj. 1/8 stawki minimalnej stawki.