II SAB/Go 86/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T.Ł. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do wydania aktu lub dokonania czynności, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny, IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego T.Ł. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012r. T.Ł., reprezentowany przez pełnomocnika adw. L.T., zwrócił się do Wójta Gminy o dokonanie rozgraniczenia dwóch nieruchomości położonych w [...], z których jedna, zapisana w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego, stanowi własność wnioskodawcy, a druga stanowi własność uczestniczek postępowania A.E. i G.Ż.. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości T.Ł. położonej w obrębie wsi [...] oznaczonej geodezyjnie nr [...] z przyległą nieruchomością oznaczoną nr [...] należącą do współwłaścicieli A.E. i G.Ż.. Jednocześnie do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych organ wyznaczył, na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193 poz. 1287 ze zm.), geodetę uprawnionego – Z.J.. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] zwrócił się do Z.J. z zaleceniem rozpoczęcia prac związanych z rozgraniczeniem. Ponownie pismem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] zwrócił się do Z.J. z zaleceniem rozpoczęcia prac rozgraniczeniowych, wskazując, iż wynagrodzenie wyniesie 3000 zł ( + Vat). Pismami z dnia [...] listopada 2012 r. adresowanymi do uczestników postępowania oraz wnioskodawcy, Z.J. wezwał strony do udziału w dniu [...] listopada 2012 r. w czynnościach ustalenia przebiegu granicy nieruchomości. Jednocześnie wezwał on strony do przedłożenia stosownych dokumentów. W toku czynności w dniu [...] listopada 2012 r. wyznaczono ponownie nowy termin rozprawy granicznej na dzień [...] grudnia 2012 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2013r. geodeta – Z.J. poinformował o przeprowadzonych czynnościach i przedstawił opinię, iż brak jest dokumentów do ustalenia prawnej granicy nieruchomości objętych wnioskiem. Jednocześnie wyjaśnił, iż wnioskodawca odstąpił od uczestnictwa w rozprawie granicznej wyznaczonej na dzień [...] grudnia 2012 r. W konsekwencji geodeta wskazał, iż w jego ocenie zachodzi podstawa przekazania sprawy do rozpatrzenia do sądu powszechnego. W dniu 18 lipca 2013 r. do Wójta Gminy wpłynęło zażalenie T.Ł. na niezałatwienie sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uznało w/w zażalenie za uzasadnione i zobowiązało Wójta Gminy do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, od dnia doręczenia postanowienia, zarządziło wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i stwierdziło, iż uchybie terminu do załatwienia sprawy nie miało charakteru rażącego. Pismem z dnia [...] października 2013r. geodeta uprawniony – Z.J. ponownie wyraził ocenę, iż z uwagi na okoliczność, że wnioskodawca – T.Ł. uchyla się od udziału w rozprawie granicznej, zachodzi podstawa do przekazania sprawy do rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wniosek Wójta Gminy wydłużył termin załatwienia sprawy do dnia 16 grudnia 2013 r. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. T.Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Wójta Gminy (data wpływu do sądu: 3 grudnia 2013 r.), zarzucając mu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia postępowania w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy niezwłocznie po otrzymaniu akt administracyjnych oraz wymierzenie grzywny za uchybienie terminu załatwienia sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy opisując przeprowadzone w sprawie postępowanie stwierdził, iż skarga jest nieuzasadniona. Organ wyjaśnił, iż pismem z dnia [...] listopada 2013 r. poinformował strony o zebranych w sprawie dokumentach, w międzyczasie zaś udzielił odpowiedzi (i przekazał stosowne dokumenty), na wszystkie skargi skierowane do różnych organów. W dniu 9 stycznia 2014 r. wpłynęła do Sądu decyzja Wójt Gminy z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia granicy nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], w części dotyczącej spornego odcinka granicy z nieruchomością sąsiednią oznaczoną numerem geodezyjnym [...], wyznaczonym punktami oznaczonymi literami A,B,C i D i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do podania aktualnego stanowiska w sprawie, tj. czy w związku z w/w decyzją cofa wniesioną skargę, T.Ł. pismem (data wpływu: 28 stycznia 2014 r.) oświadczył, że wnosi o zawieszenie postępowania w związku z postępowaniem prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pod sygn. [...], a w przypadku nie uwzględnienia żądania w tym zakresie, cofa skargę. Na posiedzeniu jawnym Sądu w dniu 30 stycznia 2014 r. oddalono wniosek skarżącego w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 168 – dalej jako "k.p.a.") nakładają na organ administracji publicznej obowiązek działania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w tym zbierania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób by ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 7 k.p.a.), przy czym organ działać powinien możliwie szybko i wnikliwie, podejmując możliwie najprostsze czynności służące wyjaśnieniu sprawy ( art. 12 k.p.a.). Stosownie do przepisu art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z kolei przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu, bowiem istotna jest przyczyna zwłoki. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga zatytułowana przez stronę jako "skarga na bezczynność Wójta Gminy", w istocie – zdaniem Sądu - ma charakter skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", na czym zaś polega "bezczynność organu", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a., oczywistym jest jednak że pojęcia te mają inny zakres znaczeniowy. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt IV SAB 18/98 - LEX nr 45691), zwłaszcza zaś, gdy nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26.10.2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717). Orzekając w niniejszej sprawie Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wlkp. musiał uwzględnić fakt, że Wójt Gminy decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] – przekazaną do tut. Sądu w dniu 9 stycznia 2014 r. – o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia granicy nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], w części dotyczącej spornego odcinka granicy z nieruchomością sąsiednią oznaczoną numerem geodezyjnym [...], wyznaczonym punktami oznaczonymi literami A,B,C i D zakończył etap postępowania administracyjnego w sprawie i postanowił przekazać sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu. W konsekwencji Sąd rozpatrzył przesłankę, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. Ponieważ Wójt Gminy po wniesieniu skargi ale przed jej rozpoznaniem zakończył postępowanie administracyjne wydając decyzję administracyjną, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stosownie do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 "Przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności" (Lex Omega nr 463487). Zatem, mimo tego że w dniu wniesienia skargi Wójt Gminy działał przewlekle, nie wydając w konsekwencji rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, wobec jego prawomocnego zakończenia decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., odpadła przesłanka wydania przez tut. Sąd orzeczenia na odstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji orzeczono w pkt I sentencji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o umorzeniu postępowania w tym zakresie. Na marginesie jedynie wyjaśnić należy, iż w związku z treścią pisma T.ł. (data wpływu do sądu: 28 stycznia 2014 r.) zawierającym alternatywnie sformułowane żądanie cofnięcia skargi jedynie pod warunkiem nie uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd nie uwzględnił złożonego oświadczenia, z uwagi na jego niejednoznaczność oraz niebezpośredniość. Sąd nie może za stronę decydować o treści jej żądania. Nie dopuszczalnym też wydaje się alternatywne formułowanie żądań strony w toku postępowania sądowego. Ponadto w wyniku ustaleń podjętych przez Sąd, po wpłynięciu wniosku T.Ł. o zawieszenie postępowania stwierdzono, iż wskazane w nim postępowania administracyjne nie mają bezpośredniego związku z niniejszym postępowaniem, bowiem dotyczą jedynie kwestii formalnych, dotyczących wniesionego przez skarżącego zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. oraz kolejnych wniosków organu – Wójta Gminy o przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Stanowiło to podstawę do oddalenia – na podstawie art. 125 § 1 pkt p.p.s.a. wniosku skarżącego w tym zakresie. Jednocześnie zauważyć należy, że w ocenie Sądu postępowanie Wójta Gminy charakteryzowało się opieszałością i nieefektywnością podejmowanych czynności, z których większość w istocie wydłużało postępowanie, niezmierzając do jego zakończenia. W toku jego trwania organ bowiem wiele czasu poświęcił na udzielanie odpowiedzi i wyjaśnień w sprawie skarg składanych przez stronę do różnych organów. Jednakże dla oceny "rażącego charakteru przewlekłości" nie bez znaczenia pozostaje fakt, że zasadniczy etap prowadzonego postępowania realizowany był przez podmiot zewnętrzny w stosunku do właściwego organu – uprawnionego geodetę, co wynika wprost z art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 193 poz. 1287 ze zm.). Postępowanie rozgraniczeniowe ma szczególny charakter i nie jednokrotnie realizowane jest na gruncie sporu sąsiedzkiego co do przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi ze sobą działkami. Nie budzi wątpliwości organu, iż prowadzenie tego typu postępowania, z wyżej określonych przyczyn może być niejednokrotnie utrudnione. Szczególny charakter tego postępowania sprowadza się również do tego, że zakończyć się może ono bądź to zawarciem ugody ( art. 32 ust. 5 p.g.i.k.) bądź wydaniem decyzji o zatwierdzeniu przebiegu granicy ( art. 33 ust. 1 i 2 p.g.i.k.), bądź umorzeniem postępowania administracyjnego i przekazaniem sprawy do sądu powszechnego w sytuacji, gdy z uwagi na spór co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1(art. 34 ust. 1 i 2 p.g.i.k.). Wskazana regulacja dowodzi, iż jest to postępowanie złożone, na etapie którego godzi się sporne interesy stron. W konsekwencji Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Jednakże, celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy Sąd uwzględnił szczególny i często sporny charakter postępowania rozgraniczeniowego oraz okoliczność, iż postępowanie to w znacznej części prowadzone jest przez podmiot niezależny – tj. uprawnionego geodetę. W niniejszej sprawie nie da się pominąć okoliczności, iż wyznaczony w sprawie geodeta udzielił wyjaśnień w sprawie dopiero po prawie upływie roku od dnia wyznaczenia go do tych czynności. Nie można także pominąć faktu, iż sam wnioskodawca wyłączył się od udziału w czynnościach uprawnionego geodety uniemożliwiając tym samym ustalenie granicy działek na etapie postępowania administracyjnego. Z tych samych względów sąd nie uznał za celowe wymierzenie Wójtowi Gminy grzywny i na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w punkcie trzecim wyroku, oddalił wniosek skarżącej o wymierzenie Wójtowi Gminy grzywny. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i art. 201 § 1 p.p.s.a., który przewiduje zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu w razie umorzenia postępowania, w sytuacji uwzględnienia przez organ skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Skoro Wójt Gminy zakończył postępowanie po wniesieniu skargi, jest to równoznaczne z uwzględnieniem skargi. Dlatego też zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w wysokości odpowiadającej uiszczonemu przez niego wpisowi i minimalnym kosztom zastępstwa prawnego było uzasadnione w świetle art. 200 i 201 § 1 p.p.s.a.