II SAB/Go 88/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi C spółki z o.o. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] r., II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Burmistrza na rzecz strony skarżącej kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. C spółka z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego M.P., pismem z [...] lipca 2016 r. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się: 1. zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, 2. stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, 4. zasądzenia od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, 5. skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że pismem z [...] czerwca 2016 r., doręczonym organowi 20 czerwca 2016r., zwróciła się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na wskazany adres poczty elektronicznej informacji w zakresie: 1. kwoty przeznaczonej w 2015 r. na szkolenia pracowników samorządowych oraz tematyki prowadzonych szkoleń; 2. kwoty przeznaczonej w 2016 r. na szkolenia pracowników oraz tematyki planowanych szkoleń. Strona podniosła, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił jej żądanej informacji ani nie podjął żadnych innych czynności przewidzianych przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2015 r. poz. 2058 – określanej dalej jako u.d.i.p.), tj. w szczególności nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ani też nie powiadomił o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W ocenie strony Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi jednoznacznie informację o takim charakterze, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącej, bezczynność organu należy uznać za zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem nie tylko dopuścił się bezczynności przekraczając dopuszczalne przez u.d.i.p. terminy, ale także nie zastosował żadnego z trybów wskazanych w ustawie dla załatwienia sprawy. Przekroczenie obowiązków organu uznać należy tym samym za niezaprzeczalne i znaczne. Uzasadniając żądanie zasądzenia od organu kwoty 1.000 zł, strona skarżąca wskazała, że ma ono zrealizować cel prewencyjny i ograniczyć podejmowanie w przyszłości przez organ działań godzących w konstytucyjnie chronione wartości. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z [...] sierpnia 2016 r., Burmistrz wskazał, iż w dniu 23 czerwca 2016 r. (a zatem w ciągu zaledwie 3 dni od daty otrzymania wniosku) z adresu poczty elektronicznej skarbnika gminy został wysłany do skarżącej e-mail z żądaną informacją. Niestety na skutek drobnego błędu w adresie, tj. zamiast [...] wpisano [...], korespondencja nie dotarła do adresata – o czym organ powziął skutecznie wiadomość dopiero w dniu otrzymania skargi na bezczynność, tj. w dniu 27 lipca 2016 r. W tej sytuacji organ jeszcze tego samego dnia wysłał ponownie na właściwy adres żądaną informację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. ). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Burmistrza w przedmiocie rozpoznania wniosku C sp. z o.o. z [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji obejmującej wskazanie "1. kwoty przeznaczonej w 2015 r. na szkolenia pracowników samorządowych oraz tematyki prowadzonych szkoleń; 2. kwoty przeznaczonej w 2016r. na szkolenia pracowników oraz tematyki planowanych szkoleń", doręczonego (co bezsporne) organowi w dniu 20 czerwca 2016 r. Treść pisma skarżącej z [...] czerwca 2016 r. nie powinna budzić wątpliwości organu co do tego, że tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p. Niewątpliwie bowiem z punktu widzenia podmiotowego Burmistrz jako organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Analizując natomiast wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone ( por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 – baza orzeczeń nsa.gov.pl, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Zatem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż żądana informacja związana z funkcjonowaniem jednostki samorządu terytorialnego w sferze przeprowadzanych dla jej pracowników szkoleń i wydatkowania na te szkolenia środków finansowych o charakterze publicznym stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f u.d.i.p., co zresztą nie było kwestionowane przez organ. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa ( vide: wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 oraz postanowienia NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 462/10 i z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08 – baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. ( por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109 ). Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów K.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację ( lub podjął inne ustawą określone czynności ) we wskazanym ustawą terminie ( art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Rozstrzygnięcie, iż żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej zaś wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, obligowało do oceny, czy organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazywał wnioskodawczyni, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym winien był udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ niewątpliwie w powyższym terminie nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej, uczynił to 27 lipca 2016 r., udostępniając żądaną informację w formie elektronicznej na wskazany adres mailowy. Wskutek uzyskania tej informacji skarżąca zmodyfikowała swoje stanowisko procesowe wnosząc o umorzenie postępowania sądowego w zakresie obejmującym zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku z [...] czerwca 2016 r. Zachodziły zatem przyczyny do umorzenia postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego (art. 161 § 1 pkt pkt 3 p.p.s.a.) skoro w dacie orzekania przez Sąd w tym zakresie przestał już częściowo istnieć przedmiot postępowania, bowiem stan bezczynności ustał (pkt I wyroku ). Nie odpadły natomiast podstawy do merytorycznego orzekania w pozostałym zakresie. W powstałej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ( pkt II wyroku ). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne ( por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia ( vide: postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. akt II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy nie było znaczące. Ponadto po wpływie skargi (27 lipca 2016 r.) organ tego samego dnia udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej z [...] czerwca 2016 r. Analogiczne powody sprawiły, że Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a, w tym przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, który podjął czynności mające na celu udostępnienie informacji publicznej, zastosowanie wobec organu dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione. Z tych względów Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie ( pkt III wyroku ). O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz 206 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości 237 zł Sąd zaliczył : - wpis od skargi w kwocie 100 zł, określony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm. ), - opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, - wynagrodzenie pełnomocnika wysokości 120 zł, na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U z 2015 r., poz. 1804 ) z uwzględnieniem powołanego już art. 206 p.p.s.a. Sąd uznał bowiem, iż realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie wskazanej normy. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie omawianej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że Burmistrz nie kwestionował swojego obowiązku udzielenia informacji publicznej i udostępnił ją jedynie z nieznacznym opóźnieniem, zatem bezczynność dotyczyła stosunkowo krótkiego okresu jak też nie nosiła znamion zamierzonego i celowego działania. Także charakter sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika, związany ze sporządzeniem skargi i pisma przygotowawczego nie przyczynił się w istotny sposób do wyjaśnienia sprawy. Nadto wskazać należy na znany Sądowi urzędowo fakt, iż do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęło, w podobnym jak niniejsza sprawa czasie, co najmniej kilkanaście spraw skarżącej, reprezentowanej przez r.pr. M.P., na bezczynność burmistrzów czy wójtów o identycznej, jak w rozpoznawanej sprawie, treści. Sądowi orzekającemu, w oparciu o dane pochodzące z wewnętrznych systemów informatycznych OSO i CBiOS, znany jest również fakt, iż analogiczne jak przedmiotowa skargi wpływają do WSA Poznaniu. W związku z tym nakład pracy pełnomocnika, związany z prowadzeniem niniejszej sprawy należy ocenić jako nieznaczny, co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej do tego wysokości, tj. ¼ stawki minimalnej stawki ( ¼ z 480 zł ).