II SAB/Go 89/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi L.P. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego L.P. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji na rzecz skarżącego L.P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 14 kwietnia 2023 r. do Komendanta Powiatowego Policji (dalej: KPP, organ) – za pośrednictwem platformy ePUAP – wpłynął wniosek L.P. o udostępnienie informacji dotyczącej policjanta J.B. obejmującej: życiorys, kopię dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informację o przebiegu drogi zawodowej, kopie aktu mianowania na policjanta, kopię aktualnych badań psychiatrycznych. W dniu 30 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga L.P. (dalej: skarżący) na bezczynność KPP, w przedmiocie udostępnienia ww. informacji. Zdaniem skarżącego, KPP pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem w terminie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 u.d.i.p. To zaś stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wniósł o: uznanie bezczynności KPP (uznanie, że informacja o którą się zwrócił należy do kategorii informacji publicznej), zobowiązanie KPP do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę KPP wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż wniosek skarżącego w dwóch pytaniach dotyczył informacji we "własnej sprawie", związanej ze zdarzeniami z dnia [...] sierpnia 2022 r. i z dnia [...] marca 2023 r., w ramach których był stroną, nie udzielono wskazanych we wniosku danych ze względu na próbę nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej, o którym skarżący został poinformowany w pismach organu z dnia [...] kwietnia 2023 r. oraz z dnia [...] maja 2023 r. Wobec powyższego KPP wskazał, że nie pozostaje w bezczynności w zakresie w którym nie udzielił informacji publicznej, bowiem nie spoczywał na nim obowiązek udzielania informacji w powyższym zakresie w trybie u.d.i.p. KPP zaznaczył, że art. 4 ust. 3 u.d.i.p. ma zastosowanie jedynie w przypadku, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, a organ pozostaje w bezczynności tylko w przypadku gdy zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką wnioskuje zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej, jeżeli pismem poinformuje o tym wnioskodawcę. KPP wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. poinformował skarżącego, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.). Pojęcie funkcjonariusza publicznego zostało zdefiniowane w art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1138, dalej: K.k). Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej; 2) poseł, senator, radny; 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego; 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy; 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych; 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe; 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej; 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej; 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie; 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", podkreślając, iż katalog z art. 115 § 13 K.k. ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się ponadto, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński w: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Policjant jest częścią umundurowanej i uzbrojonej formacji (Policji), której podstawowe zadania określa art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360), a wśród nich są: ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń, czy wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że funkcjonariuszem publicznym jest każda osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą RP umowę międzynarodową (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2019 r., I OSK 4342/18). W powołanym wyroku wyrażono również pogląd, że funkcjonariuszem publicznym jest osoba pełniąca funkcję publiczną rozumianą jako wykonywanie zadań publicznych polegających na podejmowaniu działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (lub łączących się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów) lub gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakresie pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne sądy wypowiedziały się w licznych orzeczeniach, w których zwraca się uwagę na konieczność szerokiej wykładni w tym przedmiocie. Osobą taką nie jest więc tylko funkcjonariusz publiczny w rozumieniu kodeksu karnego, lecz każda osoba mająca związek z realizacją zadań publicznych. Funkcja publiczna to bowiem funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań publicznych [np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.02.2020 r. I OSK 2634/18 (NSA), wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20.03.2006 r., K 17/05]. Podkreślenia wymaga, że w przypadku osób pełniących funkcje publiczne ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na ich prywatność nie występuje, o ile informacje te mają ścisły związek z pełnieniem tych funkcji. Niewątpliwie policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne i co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach Policji - są informacją publiczną (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 79/21, orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). Jeżeli zatem wniosek o informację publiczną dotyczy policjanta - funkcjonariusza publicznego - a żądane informacje są związane z pełnieniem przez niego funkcji publicznej, to mają one charakter informacji publicznej. Należy jednak zaznaczyć, że świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu nie tylko co do treści, ale i postaci, czyli także kopii, zaś w odniesieniu do dokumentów prywatnych znajdujących się w dyspozycji organu dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do ich treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 752/14, CBOSA). Skarżący zwrócił się do KPP o udostępnienie informacji dotyczącej policjanta J.B. obejmującej: życiorys, kopię dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informację o przebiegu drogi zawodowej, kopie aktu mianowania na policjanta, kopię aktualnych badań psychiatrycznych. Zdaniem Sądu, dokumenty potwierdzające wykształcenie, czy też zawierające informacje o przebiegu drogi zawodowej lub akt mianowania na policjanta, posiadają walor dokumentu urzędowego. Zawierają one bowiem utrwaloną treść oświadczenia, podpisaną przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji. Wskazać jednak należy, że zawarta w dyplomach ukończenia szkoły (średniej, wyższej, policyjnej) informacja publiczna sprowadza się tylko do faktu ukończenia szkoły, uzyskania określonego wykształcenia, a nie ocen z poszczególnych przedmiotów. Skarżący, jak już wyżej wskazano, domagał się udostępnienia kopii aktualnych badań psychiatrycznych funkcjonariusza Policji. Dokumentacja lekarska stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Należy jednak zaznaczyć, że dokumentacja medyczna o stanie zdrowia psychicznego funkcjonariusza Policji zawiera dane wrażliwe. Wyniki badań psychologicznych czy psychiatrycznych funkcjonariusza dotyczą także jego sfery osobistej i jako takie wymagają szczególnej ochrony. Zatem szczegółowe informacje o stanie zdrowia, także psychicznego funkcjonariusza nie są informacją publiczną, gdyż nie są informacją o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę właśnie tę wrażliwość żądanych danych, ujawnieniu może podlegać jedynie informacja, że funkcjonariusz jest zdolny do służby z uwagi na stan zdrowia. Jeżeli chodzi natomiast o życiorys funkcjonariusza, to niewątpliwie nie ma on charakteru dokumentu urzędowego. Jest to dokument prywatny. Życiorys jako dokument prywatny może zawierać zarówno dane mające charakter publiczny (informacje związane z pełnieniem funkcji publicznej przez policjanta), jak i informacje pozbawione tego waloru. Udostępnieniu będzie zatem podlegała jedynie treść informacji publicznej w nim zawartej, nie zaś sama postać takiego dokumentu. Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia stanowiska KPP, że żądanie skarżącego - udostępnienia informacji publicznej, było żądaniem udzielenia informacji "we własnej sprawie" skarżącego. Nie wykazano aby żądane informacje potrzebne były skarżącemu do posłużenia się, np. w procesie cywilnym czy karnym. KPP nie wskazywał też, że któraś z żądanych informacji jest informacją przetworzoną. Po złożeniu wniosku nie wzywał skarżącego do wykazania, że uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) a tylko w takim wypadku można domagać się od strony wykazania ww. okoliczności. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno - technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy. We wskazanym terminie organ nie załatwił wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2023 r. przez udzielenie informacji lub odmowę jej udzielenia wyrażoną w odpowiedniej procesowo formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie załatwił, do dnia orzekania, wniosku skarżącego, w punkcie I. wyroku należało zawrzeć zobowiązanie, o którym mowa w 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z nakazem zawartym w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a Sąd stwierdził bezczynność organu, przy czym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał nadto obowiązek z urzędu ocenić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie takiej kwalifikowanej cechy Sąd nie doszukał się uznając, że zaniechanie nie wynika ze złej woli organu. Trudno również uznać, aby działania KPP miały charakter celowy, noszący cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organy administracji. Z tych samych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia KPP grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III. wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.