II SAB/Go 92/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K.A. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie złożenia propozycji służby oddala skargę. Pismem z [...] sierpnia 2017r. K.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (określanego dalej jako: "Dyrektor IAS") wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Skarżący zarzucił w niej organowi bezczynność polegającą na niezłożeniu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej KAS. Wskazał, iż z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (dalej określanej skrótowo jako: "p.w.u. KAS") wynikał zarówno obowiązek złożenia takiej propozycji jak i ustawowy termin - 31 maja 2017 r. Wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w związku z brakiem złożenia propozycji służby oraz o nakazanie przez Sąd Dyrektorowi IAS niezwłocznego złożenia propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej. Motywując zarzuty i wnioski skargi, skarżący stwierdził iż wobec treści art. 165 ust. 3 i 7 p.w.u. KAS Dyrektor IAS powinien był złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, zaś wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. W ocenie skarżącego ww. przepisy wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji. Skarżący zarzucił organowi również wadliwą interpretację art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, polegającą na przyjęciu, iż przepis przewiduje sytuację nieotrzymania do 31 maja 2017 r. przez funkcjonariusza propozycji służby. Zdaniem skarżącego wykładnia przepisów p.w.u. KAS przyjmowana przez Dyrektora IAS wyrażająca się uznawaniem dopuszczalności przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy a nie służby, narusza art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. Skarżący dowodził, iż istniała norma ustawowa nakazująca Dyrektorowi IAS złożenia propozycji służby w terminie do 31 maja 2017 r. Wobec nieprzedstawienia takiej propozycji w powyższym terminie, organ popadł w bezczynność. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie z [...] września 2017 r. Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie bądź - ewentualnie - jej oddalenie. Motywując wniosek o odrzucenie skargi organ stwierdził, iż nie toczyło się żadne postępowanie w zakresie propozycji służby. Tym samym brak jest sprawy administracyjnej w której organ miałby obowiązek wydania decyzji, postanowienia bądź aktu lub czynności, których kontrola objęta byłaby kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a."). Tym samym skarżącemu nie przysługiwała skarga na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., co powodowało, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nadto podniesiono, iż skarga dotyczy działań nie Dyrektora IAS lecz pracodawcy skarżącego czyli Izby Administracji Skarbowej, co przesądza, iż powinna zostać odrzucona również na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Motywując wniosek o oddalenie skargi Dyrektor IAS stwierdził, iż zgodnie z art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 p.w.u. KAS był uprawniony do wyboru propozycji, jaką składał pracownikom lub funkcjonariuszom w zakresie tego, czy proponował im zatrudnienie na podstawie umowy o pracę, czy proponował pełnienie służby. Użyty w tym przepisie zwrot "odpowiednio" oznacza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej mógł składać zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia bądź nowe warunki pełnienia służby w jednostce przez siebie kierowanej. Tym samym był uprawniony do przedłożenia skarżącemu również propozycji określającej warunki zatrudnienia niezależnie od tego, że wcześniej posiadał on status funkcjonariusza. Organ stwierdził również, iż skarżący otrzymał propozycje zatrudnienia, którą przyjął 5 czerwca 2017 r., co doprowadziło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy. Powodowało to, iż Dyrektor IAS nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Oznacza to, że skarga na bezczynność może zostać złożona jedynie w sprawach, w których wydawane są akty lub dokonywane czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest uprzednie wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). W ocenie Sądu, skarga na bezczynność złożona w niniejszej sprawie była dopuszczalna. Skarżący domagał się bowiem złożenia mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej, która zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Decyzja administracyjna stanowi natomiast akt, co do zasady, objęty kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Oznacza to, iż opieszałość w wydaniu takiej decyzji może być zwalczana poprzez skargę na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Należy również uznać, iż skarżący wyczerpał wynikający z art. 52 § 1 p.p.s.a. wymóg formalny poprzedzenia skargi ponagleniem o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, iż pismem z [...] lipca 2017 r. skarżący wniósł bezpośrednio do Szefa KAS czyli organu wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora IAS (art. 14 ust. 2 ustawy o KAS) zażalenie na niezałatwienie jego sprawy w terminie. I choć środek służący przymuszeniu organu do załatwienia sprawy powinien przybrać formę ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i powinien zostać wniesiony za pośrednictwem Dyrektora IAS (art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a.), to jednak kwalifikacja wniesionego środka prawnego i ewentualne nadanie mu prawidłowego biegu pozostawały w gestii Szefa KAS. Stąd Sąd uznał, iż skarżący dochował koniecznego warunku wniesienia skargi na bezczynność. Oceniając merytoryczną zasadność skargi Sąd, na podstawie zgodnych twierdzeń stron oraz akt sprawy, ustalił co następuje. Służbę w Służbie Celnej skarżący rozpoczął od 19 sierpnia 1991 r. i do końca lutego 2017 r. pełnił ją w Izbie Celnej, na stanowisku starszego eksperta Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego. 28 lutego 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 6 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, skarżący otrzymał od Dyrektora IAS informację, że od dnia 1 marca 2017 r. miejscem wykonywania jego obowiązków służbowych w KAS będzie Izba Administracji Skarbowej. 25 maja 2017 r. K.A. otrzymał pismo z [...] maja 2015 r., w którym Dyrektor IAS, powołując się na art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, złożył mu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. W piśmie tym zaproponowano skarżącemu: umowę o pracę na czas nieokreślony, w pełnym wymiarze czasu pracy, na stanowisku głównego programisty w Dziale Systemów Centralnych, Lokalnych i Bazy Wiedzy, Bezpieczeństwa i Licencji oraz Helpdesk w Izbie Administracji Skarbowej, ze wskazaniem wynagrodzenia miesięcznego składającego się z wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wieloletnią pracę w służbie cywilnej. W propozycji zatrudnienia poinformowano skarżącego, iż proponowane warunki zatrudnienia będą obowiązywać od dnia następnego po ich przyjęciu, jednakże nie wcześniej niż od 1 czerwca 2017 r. Jednocześnie pouczono go, iż zgodnie z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji powinien on złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji ze wskazaniem, ze niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest zaś równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, stosunek służby K.A. wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złoży on oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r., dodając, iż wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. 8 czerwca 2017 r. do Dyrektora IAS wpłynęło pismo K.A. z [...] czerwca 2017 r., zatytułowane "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", w którym uznając propozycję za decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia ze służby, zaskarża ją w całości i wnosi o jej uchylenie w całości i pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji nieważność z uwagi na niezgodność z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji oraz z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia odwołującemu propozycji pracy w świetle przepisów wprowadzających ustawę o KAS, a także zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego. 5 czerwca 2017 r. K.A. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia na warunkach zaproponowanych mu w piśmie z [...] maja 2017 r. Pismem z [...] maja 2017 r. K.A. wezwał Dyrektora IAS do usunięcia naruszenia prawa przez przedstawienie mu propozycji dalszej służby wskazując, iż z mocy art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS organ obowiązany był złożyć mu jako funkcjonariuszowi jako Służby Celno - Skarbowej (poprzednio Służby Celnej) propozycję służby. Odnosząc się do złożonego odwołania Dyrektor IAS w piśmie z [...] czerwca 2017 r., nr [...], poinformował skarżącego, iż przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, jak również nie przewidują trybu odwoławczego od takiej propozycji, wobec czego - z braku podstaw do przekazania odwołania Szefowi KAS - odwołanie podlega zwrotowi. Pismem z [...] lipca 2017r. K.A., powołując się na art. 37 § 1 Kpa - w brzmieniu przed nowelizacją z 1 czerwca 2017r., złożył do Szefa KAS zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS. W odpowiedzi na to zażalenie Szef KAS w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] poinformował skarżącego, iż wniesione zażalenie nie może być rozpatrzone we wskazanym trybie art. 37 § 1 Kpa z uwagi na fakt, iż w sprawie propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne. Jednocześnie organ uznał działanie Dyrektora IAS pozostaje zgodne z prawem. Przystępując do oceny, czy w takim stanie faktycznym postępowanie Dyrektora IAS cechowała bezczynność w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (czyli gdy nie załatwiono sprawy w terminie), wskazać należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, iż bezczynność zachodzi w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., 1031/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - w skrócie: "CBOSA"). Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Celem skargi na bezczynność jest bowiem spowodowanie wydania przez organ właściwego aktu lub czynności czyli wywiązania się przez organ z prawnego obowiązku wydania takiego aktu. A zatem, aby można było mówić o bezczynności organu, należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia w formie np. decyzji lub postanowienia, a następnie iż organ z obowiązku tego się nie wywiązuje. Należy też wskazać, iż w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w ustawowym terminie. W takim postępowaniu sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym, tzn. nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu. Przyjmuje się bowiem, iż wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii merytorycznych (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., I OSK 1721/11, CBOSA). W ocenie Sądu, z przepisów p.w.u. KAS nie wynika jednak obowiązek złożenia byłym funkcjonariuszom celnym wyłącznie propozycji służby i tym samym nie można Dyrektorowi IAS przypisać bezczynności polegającej na niezłożeniu takiej propozycji. Zgodnie bowiem z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przytoczony przepis obarczał dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS obowiązkiem złożenia alternatywnie: pisemnej propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do dnia 31 maja 2017 r. ("składają odpowiednio"). A zatem w odniesieniu do funkcjonariuszy, którzy zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS, stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.) funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej możliwe było zarówno przedstawienie pisemnej propozycji zatrudnienia jak i propozycji służby. Propozycje te różniła forma: w przypadku propozycji zatrudnienia był to akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zaś w przypadku propozycji służby - decyzja administracyjna (art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS). Podstawy z której wynikałby obowiązek Dyrektora IAS złożenia funkcjonariuszom wyłącznie propozycji służby nie zawierał art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS na który powołano się w skardze. Przepis ten miał charakter incydentalny, przyporządkowujący funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek KAS wyłącznie przejściowo, na czas do upływu okresu określonego w art. 170 p.w.u. KAS. Inaczej niż twierdzi skarżący, przepis ten nie nadawał trwałego statusu funkcjonariusza. Status wskazanych w nich osób, w tym byłych funkcjonariuszy celnych będących od 1 marca funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej, miał zostać - w sposób definitywny - ukształtowany przy zastosowaniu instytucji wprowadzonej w powołanym już art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, czyli w drodze składania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia lub służby, uwzględniających posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego, że obowiązek przedłożenia wyłącznie propozycji służby wynika z użycia w przytoczonym wyżej przepisie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przez ustawodawcę słowa "odpowiednio", a następnie spójnika "albo" co - zdaniem skarżącego - przy nawiązaniu do analogicznego rozwiązania zawartego w treści art. 165 ust. 3 i art. 171 ust. 1 p.w.u. KAS - powodowało że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. W ocenie Sądu jednak zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ) komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza treści przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładnia powyższego przepisu znajduje zresztą potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 p.w.u. KAS, który w początkowej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)". Ostatecznie Sąd uznał, że organ - Dyrektor IAS, składając skarżącemu przed 31 maja 2017 r. propozycję warunków zatrudnienia uczynił zadość swoim formalnym obowiązkom wynikającym z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Jego obowiązek nie ograniczał się wyłącznie do przedstawienia propozycji służby lecz polegał na alternatywnym złożeniu propozycji bądź służby bądź zatrudnienia. Zważywszy na zakres kognicji Sądu w sprawie ze skargi bezczynność, Sąd nie mógł oceniać ani narzucać organowi merytorycznej treści podejmowanych czynności. Dlatego nie mógł odnieść się do uwag zawartych w uzasadnieniu skargi, dotyczących przesłanek nieprzedstawienia propozycji służby wynikających z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. Nie oceniał również sprawy pod kątem zarzutów dotyczących konstytucyjności zapisów p.w.u. KAS. Ocena legalności samej propozycji służby wykracza poza ramy niniejszej sprawy. Ochrony sądowej w tym zakresie poszukiwać należy poprzez skargę na samą tę propozycję stanowiącą akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z której to drogi prawnej zresztą - jak Sądowi wiadomo z urzędu - skarżący skorzystał, a tutejszy Sąd wyrokiem z 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 675/17 uchylił akt obejmujący złożoną skarżącemu propozycję zatrudnienia oraz uznał obowiązek Dyrektora IAS do złożenia skarżącemu pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającej szczegółowo wskazane w wyroku kryteria. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.