II SAB/Go 94/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] w [...] z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności, II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie oddala skargę, IV. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] maja 2025 r. Stowarzyszenie [...] w [...] zwróciło się do Burmistrza [...] o udostępnienie, na podany adres e-mail, informacji publicznej dotyczącej wypłaty ekwiwalentu za garnitur lub ubiór reprezentacyjny dla Burmistrza [...], w szczególności o udostępnienie: 1) kopii wszystkich obowiązujących regulacji wewnętrznych (w tym: zarządzeń Burmistrza, regulaminów wynagradzania, regulaminów pracy, uchwał, wytycznych itp.), które przewidują możliwość przyznania i wypłaty ekwiwalentu na zakup ubioru służbowego lub reprezentacyjnego dla Burmistrza lub innych pracowników urzędu, 2) kopii wszystkich dokumentów związanych z wypłatą ekwiwalentu za ubiór reprezentacyjny dla Burmistrza w latach 2020-2025, w tym: a) wniosków o przyznanie ekwiwalentu, b) decyzji lub zgód Burmistrza lub innej osoby upoważnionej, c) dokumentów księgowych (polecenia przelewu, dekretacja, dowody wypłaty), d) not księgowych lub protokołów potwierdzających zatwierdzenie wydatku, 3) kopii faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających zakup odzieży służbowej/reprezentacyjnej przez Burmistrza w związku z przyznanym ekwiwalentem, z zachowaniem obowiązujących przepisów o ochronie danych osobowych (np. zanonimizowane dane sprzedawcy, nr konta itp.), 4) informacji, czy zakupiona odzież: a) posiadała oznaczenia charakterystyczne dla urzędu (np. logo, herb gminy, kolory urzędowe), b) była wskazana w dokumentach jako przeznaczona do użytku wyłącznie służbowego, c) podlegała obowiązkowi noszenia wynikającemu z regulaminu pracy lub innych aktów wewnętrznych, 5) informacji, czy wypłacony ekwiwalent podlegał opodatkowaniu i składkom ZUS, czy też zastosowano zwolnienie – wraz ze wskazaniem podstawy prawnej zastosowanego rozwiązania (ustawowej lub interpretacyjnej), 6) kopii pisma lub opinii skarbnika gminy, radcy prawnego lub innego organu nadzorczego (jeśli takie istnieją), potwierdzających prawidłowość lub zasadność dokonanej wypłaty. W przypadku uznania, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej, Stowarzyszenie wniosło o ich udostępnienie z uwagi na szczególnie istotny interes publiczny, jakim jest przejrzystość i legalność wydatkowania środków publicznych przez organy władzy wykonawczej jednostki samorządu terytorialnego, zaś w razie braku możliwości udostępnienia żądanych informacji w wskazanej formie – o niezwłoczne poinformowanie o przyczynach oraz wskazanie dostępnego trybu i formy udostępnienia. Pomimo upływu terminu Burmistrz nie udzielił na wniosek żadnej odpowiedzi, nie poinformował o przedłużeniu terminu, ani nie wydał decyzji odmownej. Pismem z dnia [...] lipca 2025 r. Stowarzyszenie [...] w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] maja 2025 r., zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie się do obowiązku udostępnienia informacji, co narusza prawo do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez brak realizacji prawa do uzyskania informacji publicznej, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez brak prawidłowego rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od jego złożenia. Podnosząc powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, zobowiązanie Burmistrza do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, wymierzenie organowi grzywny, zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.u. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z umyślnym naruszaniem przez Burmistrza przepisów o dostępie do informacji publicznej oraz uporczywym ignorowaniem obowiązków ustawowych, co wypełnia przesłanki zastosowania środka dyscyplinującego przewidzianego przez ustawodawcę oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Uzasadniając w sposób obszerny swoje stanowisko organ wyjaśnił, że złożony przez stronę skarżącą wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi jedynie jednostkowy przykład z całej serii – wręcz lawiny – ponad setki niemal tożsamych co do formy i charakteru żądań, które trafiły do Urzędu Miejskiego w [...] od 7 czerwca 2024 r. Ich nadawcą –formalnym i faktycznym – jest A.M., działająca wprost lub z wykorzystaniem szyldu Stowarzyszenia [...], której motywacja dalece odbiega od konstytucyjnie chronionego prawa do informacji publicznej. Działania te w ocenie organu – prowadzone z uporczywością graniczącą z ponadprzeciętnym nadużyciem prawa – cechuje jaskrawy brak związku z realizacją rzeczywistego interesu społecznego, publicznego nadzoru czy obywatelskiej kontroli. Jest to zaplanowana precyzyjnie quasi-aktywistyczna kampania, której podstawowym celem jest destabilizacja pracy organu administracji samorządowej poprzez instrumentalne i wybiórcze wykorzystywanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest to działanie intencjonalnie nakierowane nie na pozyskanie wiedzy, lecz na wywołanie efektu przeciążenia organizacyjnego i technicznego, co w istocie godzi w interes ogółu mieszkańców gminy. Skarżąca, nie zważając na konsekwencje swych działań, w sposób ciągły i planowy kieruje do Urzędu liczne, wielowątkowe i nadmiernie rozbudowane wnioski, które wymagają od pracowników samorządowych nie tylko olbrzymiego nakładu pracy intelektualnej, ale i znacznego zaangażowania technicznego: każdorazowo oznaczają konieczność wyszukania dziesiątek, niekiedy setek stron dokumentów, ich selekcji, digitalizacji (skanowania), a następnie przesyłania ich do Wnioskodawcy. Samo przesyłanie wiadomości e-maił z załącznikami – ze względu na ograniczenia techniczne skrzynki pocztowej skarżącej – wymaga dzielenia plików, rozkładania ich wysyłki na wiele etapów, co nierzadko trwa wiele godzin i angażuje znaczne zasoby systemowe Urzędu. Z uwagi na te ograniczenia, nawet wysyłka wiadomości elektronicznych przeradza się w proces rozciągnięty w czasie i obciążający nie tylko systemy informatyczne, ale również pracowników, którzy zmuszeni są na bieżąco czuwać nad poprawnością tej operacji. Taka sytuacja prowadzi de facto do paraliżu funkcjonowania urzędu. Pracownicy merytoryczni, których kompetencje i czas powinny być kierowane na obsługę bieżących potrzeb mieszkańców, zostali przymusowo "oddelegowani" do nieustannego realizowania żądań Stowarzyszenia. Ich codzienne obowiązki zostały odsunięte na dalszy plan, a standard obsługi interesanta uległ zauważalnemu pogorszeniu – nie z przyczyn obiektywnych, lecz w wyniku celowej, nacechowanej intencją destabilizacyjną aktywności skarżącej. Co istotne, analiza treści składanych wniosków oraz ich następstwa, zwłaszcza w kontekście publikacji na portalach społecznościowych (np. na Facebooku Stowarzyszenia) jednoznacznie wskazuje, że nie chodzi tu o pozyskanie wiedzy celem poddania organów kontroli społecznej, lecz o publiczne eksponowanie fragmentów dokumentów, oderwanych od kontekstu, mające służyć budowaniu określonego wizerunku lub realizacji pozainformacyjnych celów. Każdorazowe udostępnienie dokumentacji – niekiedy liczącej setki stron – kończy się serią zmanipulowanych i tendencyjnych wpisów w mediach społecznościowych, których narracja ma charakter jednoznacznie propagandowy, a nie informacyjny. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z klasycznym, jaskrawym przypadkiem nadużycia prawa podmiotowego – w tym przypadku prawa dostępu do informacji publicznej – który nie tylko wykroczył poza ramy dopuszczalnej aktywności obywatelskiej, ale przerodził się w celową i konsekwentnie prowadzoną kampanię destabilizacji organu administracji publicznej. Zachowania skarżącego Stowarzyszenia (zarówno w formie za pośrednictwem reprezentowanego przez nią Stowarzyszenia, jak i osobiście) – cechują się pełną systematycznością, wysokim poziomem zaplanowania oraz powtarzalnością nieznajdującą uzasadnienia w żadnej realnej potrzebie informacyjnej czy nadzorczej. Nie są to pojedyncze działania, lecz całościowy, przemyślany schemat działania, w którym każdy wniosek, każde pismo, każde kolejne ponaglenie oraz skarga są kolejnym ogniwem w łańcuchu presji wywieranej na Urząd. Organ nie odnosi się przy tym wyłącznie do ilości składanych wniosków (która i tak przekracza setkę), lecz do ich jakościowego charakteru, częstotliwości, podobieństwa treści, wymuszonych powtórzeń, nierzadko subtelnie zmodyfikowanych żądań, które w istocie sprowadzają się do przeszukiwania tych samych zasobów archiwalnych pod nieco innym kątem. Na szczególną uwagę zasługuje również metodyka składania skargi (skarg) na bezczynność – z absolutną precyzją sprowadzoną do czynności niemal automatycznych: każda skarga wpływa dokładnie dzień po upływie ustawowego 14-dniowego terminu na udostępnienie informacji. Wnioskodawczyni nie czeka na udzielenie odpowiedzi, tj. nie uwzględnia skali przetwarzanych materiałów, nie daje wręcz marginesu interpretacyjnego – jej działanie wskazuje na z góry zaplanowaną procedurę, która ma prowadzić nie do pozyskania informacji, lecz do konsekwentnego generowania sporów sądowo-administracyjnych, których skumulowany efekt prowadzi do jeszcze większego paraliżu organu i permanentnego obciążenia jego zasobów. Burmistrz podkreślił, że działania te prowadzą do zdezorganizowania codziennej pracy urzędników, odciągając ich od ustawowych obowiązków względem pozostałych mieszkańców gminy. Stworzenie sytuacji, w której jednostka samorządowa zostaje de facto przekształcona w instytucję działającą jedynie na potrzeby jednej osoby, budzi poważne wątpliwości co do zgodności tego stanu rzeczy z zasadą proporcjonalności, interesu społecznego oraz konstytucyjnie chronionego dobra wspólnoty samorządowej. Mimo świadomości tych uwarunkowań – potwierdzonych faktem, że Urząd przez ostatnie miesiące przekazał wnioskodawczyni tysiące stron dokumentacji – skarżąca nadal rutynowo kieruje kolejne wnioski i skargi, których rzeczywista funkcja nie jest prawna, lecz psychologiczna i polityczna: utrwalić przekaz o rzekomej bezczynności stawiać Urząd w defensywie, podważać jego wiarygodność. Sytuacja ta stanowi instrumentalne wykorzystywanie prawa, którego rzeczywisty cel nie jest informacyjny, lecz represyjny. Stwarza to sytuację, w której konstytucyjne prawo do informacji publicznej – służące ochronie transparentności i partycypacji obywatelskiej – zostaje wypaczone, stając się narzędziem opresji wobec instytucji, jej przedstawicieli oraz interesu wspólnoty samorządowej. W tym stanie rzeczy, oceniając działanie skarżącego nie przez pryzmat jednostkowego wniosku, lecz całokształt aktywności, należy przyjąć, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa podmiotowego. Zdaniem Burmistrza, jeżeli wniosek o informację publiczną stanowi, w kontekście faktycznym przedmiotowej sprawy, niebudzący wątpliwości przejaw nadużycia prawa do tej informacji, a zatem jedynie pozornie podlegający reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej, to konsekwentnie znaczy, że jego adresat nie popada w bezczynność wymagającą interwencji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest bezczynność Burmistrza [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o które skarżące Stowarzyszenie zwróciło się wnioskiem z dnia [...] maja 2025 r. W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia informacji niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Jednocześnie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo to podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). W orzecznictwie wskazuje się, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie u.d.i.p. nakazanie adresatowi, w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie – poprzez udostępnienie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, sąd oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym. Mając zaś na uwadze wagę obowiązku informacyjnego organów wobec obywateli należy stwierdzić, że działania mające na celu zwiększanie jawności i dostępności podawanych przez organy informacji służy interesom ogólnym, a więc jest sprawą publiczną. Informacja o takiej inicjatywie i aktywności organu oraz o sposobie i zasadach jej realizacji, niezależnie od formy w jakiej organ działa w tym zakresie, jest informacją publiczną. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Zgodnie z art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1); udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) – czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją; wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o których mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto gdy nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji lub, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej. W okolicznościach kontrolowanej sprawy bezspornym jest, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej został zaadresowany do organu, który po myśli art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie ze wskazanym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Niewątpliwie Burmistrz [...] jest organem wykonawczym Gminy [...], a wobec tego zgodnie z przepisami u.d.i.p. co do zasady ciąży na nim obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Z regulacji zawartej w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informacja publiczna odnosi się zatem do sfery faktów, które to pojęcie należy rozumieć szeroko. Analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania (wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., III OSK 2852/21). Z akt sprawy wynika, że po wpływie wniosku o udostępnienie informacji publicznej Burmistrz nie podjął żadnej czynności przewidzianej w u.d.i.p., zmierzającej do jego załatwienia co przesądza, że organ ten dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia w udostępnieniu informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, na gruncie przepisów u.d.i.p. organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.), bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 u.d.i.p.), albo umorzyć postępowanie (art. 16 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) wydając decyzję administracyjną. W przypadku, gdy organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej lub informacja nie ma charakteru informacji publicznej odpowiedź organu na wniosek przybiera formę zwykłego pisma informacyjnego. Wskazać należy, że dopiero w odpowiedzi na skargę na bezczynność organ ustosunkował się do treści wniosku oraz do działań skarżącego Stowarzyszenia wskazując, że w jego ocenie przedmiotowy wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Wymaga podkreślenia, że informacja publiczna nie traci swojego publicznego charakteru z tego powodu, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje możliwości załatwienia sprawy poprzez milczące załatwienie wniosku w sytuacji, gdy strona wnioskuje o udostępnienie jej informacji mającej charakter informacji publicznej. Jeśli zatem organ stwierdzi, iż celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu do którego skarżący skierował swoje wnioski, to zajdą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym organ obowiązany będzie orzec jednak w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (vide: wyrok NSA z 18 października 2023 r., III OSK 1848/22, wyrok WSA w Łodzi z 6 sierpnia 2025 r., II SAB/Łd 79/25). Na obecnym etapie postępowania, którego przedmiotem jest bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jako przedwczesną należałoby uznać analizę zasadności stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę o nadużywaniu przez skarżące Stowarzyszenie prawa do informacji publicznej. Powyższe zagadnienie może być przedmiotem badania w postępowaniu zakończonym decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na nadużywanie prawa do informacji publicznej, a zatem w odrębnym postępowaniu. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym ukształtowanym na tle zjawiska nadużycia prawa do informacji publicznej. Wskazuje się w nim, że z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, iż zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nadużycie prawa do informacji publicznej może bowiem zachodzić dopiero gdy takie prawo do dostępu do konkretnej informacji publicznej wnioskodawcy przysługuje. Zatem w pierwszej kolejności konieczne jest, aby żądana informacja była informacją publiczną, a dopiero należy wykazać, że żądanie jej udostępnienia stanowi nadużycie prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić w formie decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podsumowując, dla kwalifikacji informacji jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. irrelewantne jest nadużycie prawa do informacji publicznej. Przedstawione tu stanowisko prezentowane jest w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23, z 2 sierpnia 2024 r., III OSK 3136/23, z 2 października 2024 r., III OSK 92/23, z 10 października 2024 r.,III OSK 89/24 i III OSK 3112/24,). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Zdaniem Sądu Burmistrz [...] winien był załatwić wniosek strony skarżącej według zasad określonych w u.d.i.p., czego bezspornie dotychczas nie uczynił, dopuszczając się tym samym bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Burmistrza [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2025 r., w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie organowi nie można postawić tego rodzaju zarzutów. Nieudostępnienie informacji publicznej nie było przejawem złej woli organu, a wiązało się z prezentowaną przezeń odmienną wykładnią przepisów u.d.i.p. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w pkt II sentencji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tego względu nie było podstaw do wymierzenia organowi grzywny i dlatego w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona, o czym orzeczono w pkt III sentencji. Zawarte w pkt IV sentencji rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., a także § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535). Zasądzona kwota stanowi równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).