II SAB/Go 96/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi L.G.-W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 I. zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do załatwienia wniosku L.G.-W. z dnia [...] r. w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej L.G.-W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. L.G.-W. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego sprawy. Wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. L.G.-W. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. W piśmie z dnia [...] października 2011 r. organ zwrócił się do Prokuratury Rejonowej o udzielenie informacji, czy wobec L.G.-W. toczy się postępowanie wyjaśniające związane z ubieganiem się o płatności do gruntów rolnych w ramach programów realizowanych przez ARiMR w latach 2010-2011. W odpowiedzi na powyższe pismo, Prokurator wskazał, że prowadzone jest śledztwo [...] w sprawie m.in. wyłudzenia dopłat unijnych. Śledztwo to obejmuje okres realizowanych przez ARiMR dopłat od 2004 r. do 2011 r. Zaznaczył również, że wobec skarżącej nie ogłoszono zarzutów, aczkolwiek w toku śledztwa badane jest, czy i w jakim zakresie dopuściła się wyłudzenia. Wobec uzyskanych informacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postępowanie zostało zawieszone w związku z koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. śledztwa dotyczącego wyłudzenia dopłat unijnych. Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. skarżąca reprezentowana przez adwokata D.K. wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania. W dniu 2 listopada 2012 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR pełnomocnik L.G. – W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności m.in. postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował skarżącą, że nie zakończono wszystkich czynności z uwagi na skomplikowany charakter sprawy w związku z tym termin załatwienia sprawy zostaje przesunięty do dnia 9 grudnia 2012 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] organ podjął zawieszone postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2012 r. o zawieszeniu postępowania. 2. W dniu 15 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej wniósł do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Wskazał, że od daty wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania organ nie informował strony o przebiegu toczącego się postępowania. Nie podejmował żadnych czynności w sprawie i nie wyznaczał dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie pełnomocnika skarżącej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dopuścił się rażącego naruszenia przepisów dotyczących załatwiana spraw, wskazanych w rozdziale 7 k.p.a., a postępowanie prowadzone jest przewlekle i nieudolne. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował pełnomocnika skarżącej, że w przedmiotowej sprawie nie zostały jeszcze zakończone niezbędne kontrole z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz toczące się postępowanie w sprawie nienależnie pobranych płatności, w związku z czym termin załatwienia sprawy został przekroczony, a wydanie decyzji nastąpi do dnia 19 marca 2013 r. Z kolei w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. poinformował skarżącą, że wydanie decyzji nastąpi do dnia 19 kwietnia 2013 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] organ zawiesił postępowanie. Uzasadniając postanowienie wskazał, że w dniu 7 marca 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło zawiadomienie Prokuratury Rejonowej o podjęciu umorzonego śledztwa w sprawie sfałszowania podpisów L.G.-W. na wnioskach skierowanych do ARiMR. W dniu 26 lutego 2013 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zostało złożone przez pełnomocnika L.G.-W. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał zażalenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione oraz odmówił wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy. W dniu 9 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej wniósł zażalenie na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2013 r. o zawieszeniu postępowania wskazując, że ustalenia Prokuratora Rejonowego oraz prowadzone postępowanie administracyjne Kierownika Biura Powiatowego ARiMR to orzeczenia wzajemnie od siebie zależne. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] organ podjął zawieszone postępowanie. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2013 r. wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku wskazując, że nie podpisała: −wniosku; załączników graficznych, na których znalazły się działki ewidencyjne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 i oświadczenia dotyczącego przeznaczenia trwa na trwałych użytkach zielonych na susz paszowy, który został złożony wraz z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2011. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżąca uzupełniła wskazane braki, stawiając się wraz z pełnomocnikiem w siedzibie organu w dniu 6 sierpnia 2013 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013r. organ poinformował skarżącą, że w przedmiotowej sprawie nie zostały jeszcze zakończone niezbędne kontrole z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, w związku z czym termin zakończenia sprawy został przekroczony, a wydanie decyzji nastąpi do dnia 9 września 2013r. Z kolei w piśmie z dnia [...] września 2013 r. organ wskazał, że wydanie decyzji nastąpi do dnia 9 października 2013 r. Kolejnym pismem z dnia [...] września 2013 r. pełnomocnik skarżącej, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wniósł do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wskazując, że organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie ograniczając się jedynie do informowania strony o niedotrzymaniu terminu i wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał skarżącą do usunięcia kolejnych braków formalnych wniosku wskazując, że: - nie podpisała wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 z zaznaczonym celem złożenia "zmiana danych" z dnia [...] maja 2011 r.; - nie podpisała Oświadczeń z dnia [...] maja 2011 r. dotyczącego przeznaczenia trwa na trwałych użytkach zielonych na susz paszowy, złożonego wraz z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2011 z zaznaczonym celem złożenia "zmiana danych" z dnia [...] maja 2011 r. Następnie pismem z dnia [...] października 2013 r. organ po raz kolejny poinformował skarżącą, że w przedmiotowej sprawie nie zostały jeszcze zakończone niezbędne kontrole z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, w związku z czym termin załatwienia sprawy został przekroczony a decyzja zostanie wydana do dnia 9 listopada 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2013r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał zażalenie skarżącej z dnia [...] września 2013r. za nieuzasadnione oraz odmówił wyznaczenia terminu załatwienia sprawy. Organ odwoławczy powołując się na wezwania do usunięcia braków formalnych z dni [...] lipca 2013 r. i [...] września 2013 r., wskazał, że w toku przedmiotowego postępowania (wyłączając okresy zawieszeń), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podejmował czynności procesowe zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Pismem z dnia [...] października 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał skarżącą do złożenia, w terminie 7 dni, wyjaśnień w zakresie nieścisłości dotyczących części wspólnej wniosku. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2013 r. poinformował stronę, że wydanie decyzji nastąpi do dnia 9 grudnia 2013 r. W odpowiedzi na wezwanie organu, pełnomocnik skarżącej pismem z dnia [...] listopada 2013 r. wniósł o przedłużenie terminu do ustosunkowania się do wezwania, wskazując, że skarżąca złożyła do Prokuratury Okręgowej wniosek o wydanie dokumentów związanych z przedmiotowym postępowaniem jednakże jeszcze ich nie otrzymała. Wraz z niniejszym wnioskiem pełnomocnik skarżącej przedłożył pismo L.G.-W. skierowanie do Prokuratury Okręgowej. Zgodnie z wnioskiem pełnomocnika skarżącej organ przedłużył termin do złożenia wyjaśnień o 14 dni. 3. W dniu 27 listopada 2013 r. (data nadania) L.G.-W., reprezentowana przez adwokata D.K., wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zarzucając obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 35 i 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym; - art. 12 k.p.a. polegające na jego nie zastosowaniu, skutkującym niewnikliwym i powolnym postępowaniem i nie posługiwaniu się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do rozpoznania wniosku i wydania decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 w terminie dwóch tygodni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem oraz zasądzenie do organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wskazał, że w okresie od czerwca 2013 r. organ nie dokonał żadnej merytorycznej czynności, dopiero w październiku 2013 r. wezwał stronę do uzupełnienia kolejnych braków formalnych, mimo, iż winien tego dokonać już przy pierwszym wezwaniu. Podniósł również, że skarżąca uzupełniła wezwanie, niemniej organ nadal nie wydaje decyzji. W ocenie pełnomocnika skarżącej całe postępowanie jest przewlekłe i nieudolne. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Organ zwrócił uwagę na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, w tym kwestię autentyczności podpisu skarżącej na wniosku wskazując, że było to przedmiotem dochodzenia ze strony organów ścigania. Zauważył, że ze względu na brak autentycznego podpisu skarżącej na wniosku o przyznanie płatności, nie mógł rozpoznać wniosku pod kątem merytorycznym, w tym rozpoznać dokumentów przedłożonych przez skarżącą na późniejszym etapie postępowania, do czasu uzupełnienia oryginalnego podpisu na wniosku pomocowym. Brak takiego podpisu oznaczał bowiem brak formalny uniemożliwiający załatwienie sprawy do czasu jego usunięcia. Z pisma organu z dnia [...] lutego 2014 r., które wpłynęło do sprawy o sygn. akt II SAB/Go 91/13 wynika że również w przedmiotowej sprawie nie została jeszcze wydana decyzja (k. 34 akt sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie skarżąca spełniła wszystkie warunki formalne umożliwiające rozpoznanie skargi bowiem w piśmie z dnia [...] września 2013 r. wniosła do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura ARiMR w sprawie przyznania przedmiotowej płatności. 5. Odnosząc się do przedmiotu skargi, określonego jako skarga na bezczynności i przewlekłość działania organu, wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). 6. Rozważając na tym tle zasadność skargi należy mieć na uwadze zmianę stanu prawnego wynikającego z trzech nowelizacji wprowadzonych: - art. 2 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.); - art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r., Nr 34, poz. 173); - art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 76, poz. 409). Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Drugą ze wskazanych noweli do art. 149 dodano zdanie w następującym brzmieniu: "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Trzecią nowelizacją do art. 149 p.p.s.a. dodano § 2 w brzmieniu: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6." Już pierwsza z powołanych zmian zrodziła problemy interpretacyjne. Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nie znane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości" nie zdecydował się bowiem na sformułowanie definicji legalnej. Tym samym określenie znaczenia tego zwrotu musi stać się przedmiotem wykładni operatywnej. Zmierzając do ustalenia znaczenia zwrotów "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" w zmodyfikowanym stanie prawnym należy mieć na względzie założenie językowej i jurydycznej racjonalności ustawodawcy sprowadzające się do przypisania obu zwrotom odmiennego znaczenia normatywnego. 7. W doktrynie podejmującej rozważany problem wskazuje się, że wskazówek przydatnych dla zrekonstruowania znaczenia ustawowego wyrażenia "przewlekłość postępowania" można dopatrzyć się w uzasadnieniu projektu zmian wskazujących jej charakterystyczne cechy, mianowicie "wykonywanie szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie". Chodziłoby zatem o sytuację, w której organy działają opieszale lub tylko pozorują działanie ("formalnie nie są bezczynne"), którą ustawodawca odróżnił od stanu bezczynności charakteryzującego się brakiem jakichkolwiek działań (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP z 2011, nr 6, s. 30-43). Podkreśla się, że rozstrzygnięcie rozważanej dystynkcji znaczeniowej może polegać na przyjęciu stanowiska, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności – konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych przez stronę (np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej dla podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych), bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany. Formalnie rzecz biorąc, organ nie pozostawałby wtedy w bezczynności (ibidem). Podobnie wypowiadają się inni przedstawiciele doktryny wskazując, że "przewlekłe prowadzenie postępowania" oznacza takie działanie lub zaniechanie organu, które sprowadza się do prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, tezy do art. 149). Również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, tezy do art. 37) oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2012, s. 44). Takie też rozumienie przyjmuje orzecznictwo uznając, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast bezczynność oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (por. (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r., II SAB/Kr 143/11; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). Problem odróżnienia "bezczynności" od "przewlekłości" rodzi problemy dotyczące przedmiotu i granic rozpoznania niniejszej skargi. Skarżąca w niniejszej sprawie domagała się stwierdzenia obu typów niedziałania organu. W sytuacji, w której sam ustawodawca nie zdefiniował obu terminów, a ich rozumienie jest kształtowane w toku operatywnej wykładni prawa, nie sposób traktować tego żądania rozłącznie. Przemawia za tym również wzgląd na funkcje i zadania sądownictwa administracyjnego, wynikające z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w szczególności to, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z tych względów należy uznać, że rozpoznając niniejszą skargę na sąd administracyjny był obowiązany dokonać z urzędu kontroli sprawności postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga i stwierdzić w sentencji orzeczenia typ uchybienia adekwatny do stanu faktycznego rozpoznawanego w granicach sprawy stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, mieszczący się również w granicach skargi. 8. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w sprawie doszło do przewlekłości, o której mowa w art. 37 k.p.a., art. 3 § 2 pkt 8 i 149 § 1 p.p.s.a., organ podjął bowiem działania w sprawie, lecz prowadził ją w sposób opieszały. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2011 r. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że ze względu na brak autentycznego podpisu skarżącej na wniosku o przyznanie płatności, nie mógł rozpoznać wniosku pod kątem merytorycznym, w tym rozpoznać dokumentów przedłożonych przez skarżącą na późniejszym etapie postępowania, do czasu uzupełnienia oryginalnego podpisu na wniosku pomocowym. Brak takiego podpisu oznaczał bowiem brak formalny uniemożliwiający załatwienie sprawy do czasu jego usunięcia. Podkreślił także, że kwestia autentyczności podpisu skarżącej na wniosku była przedmiotem dochodzenia ze strony organów ścigania. Jednakże o "ponowne" podpisanie wniosku skarżąca została wezwana dopiero w dniu [...] lipca 2013 r., zatem po upływie 3 lat od wszczęcia postępowania. Organ mając wątpliwości co do autentyczności podpisu skarżącej mógł wezwać skarżącą o jego podpisanie znacznie wcześniej, bez względu na prowadzone w tym zakresie postępowanie przez organy ścigania. Podkreślić należy, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że dotychczas nie przedstawiono skarżącej zarzutu wyłudzenia dopłat. Stanu przewlekłości nie sanują powiadomienia skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie informujące, że w sprawa nie została jeszcze zakończona ze względu na jej skomplikowany charakter oraz toczące się postępowanie w sprawie nienależnie pobranych płatności. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z regulacją art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Liberalizacja, jak to określa organ, wynikająca z art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (DZ.U. z 2012 r., poz. 1164) wpływa na ocenę intensywności stanu przewlekłości postępowania, ale go nie sanuje. Formalna poprawność zawiadomień o przedłużeniu rozpoznania sprawy nie dowodzi tego, że istniały faktyczne i prawne podstawy do tak długotrwałego kontynuowania postępowania. Wskazana w art. 36 k.p.a. możliwość informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu, ma charakter wyjątkowy i nie może być przez organy nadużywana. Zgodnie bowiem z regulacją art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nadto w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3) O ile przepisy kodeksu oraz wskazanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie nakazują organowi, który informuje o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazywania dokładnie jakie jeszcze czynności w sprawie zamierza podjąć to powinny one wynikać z akt administracyjnych danego postępowania. Strona bowiem korzystając z możliwości wglądu do akt sprawy powinna wiedzieć co w danej sprawie organ uczynił by wydać dane rozstrzygnięcie. Z akt administracyjnych zgromadzonych przez organ w niniejszej sprawie prócz kolejnych informacji o niezałatwieniu sprawy w terminie nie wynika by Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podejmował prawne lub faktyczne czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy. Abstrahując już od kwestii zasadności zawieszenia postępowania wskazać należy, w sprawie po uchyleniu, na skutek odwołania strony, decyzji merytorycznej, wydanej przez organ drugiej instancji do dnia zamknięcia rozprawy, mimo uzupełnienia wniosku sprawa nie została załatwiona. Dopiero po wniesieniu przez skarżącą zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości odnośnie części wspólnej wniosku. 9. Takie działanie organu należy ocenić jako opieszałe i niesprawne. W prowadzonym postępowaniu brak jest jakiejkolwiek dynamiki. Działania organu w zasadzie ograniczają się do wydawania formalnych zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie. Świadczy to, że organ nie podejmował w należyty sposób czynności zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Wobec powyższego zarzuty podniesione przez skarżącą dotyczące naruszenia przez organ art. 12 i 35 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 7 ustawy o płatnościach. Ze względu na to jednak, że przez część okresu sprawa była zawieszana, zaś na obecnym stanie sprawy wymaga konieczna jest analiza materiału dowodowego zgromadzonego również w innych postępowaniach, sąd uznał, że stwierdzonej przewlekłości nie należy przypisywać charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do załatwienia wniosku skarżącej w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi, stwierdzając jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II wyroku). O kosztach (pkt III) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 209 p.p.s.a.