II SO/Go 3/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy z wniosku U.N. w przedmiocie wymierzenia grzywny Radzie Gminy w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddala wniosek. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 roku sprostowanym i uzupełnionym w piśmie z dnia [...] lutego 2013 roku, U.N. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnioski o wymierzenie w trybie art. 55 p.p.s.a. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a., Radzie Gminy oraz Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu za nieprzekazanie temu Sądowi jej skargi zawartej w piśmie z [...] czerwca 2012 roku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 roku nr [...]. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II wnioski U.N. zostały rozdzielone. Postępowanie o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu toczyło się pod sygn. akt II SO/Go 15/12, natomiast wniosek o wymierzenie grzywny Radzie Gminy, został wyłączony i zarejestrowany pod sygn. II SO/Go 3/13. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest wniosek o wymierzenie grzywny Radzie Gminy. Rada Gminy domagała się oddalenia wniosku podnosząc, iż nigdy nie działała w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku nr 153 poz. 1269) oraz ustawy art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 roku poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Na wstępie podnieść należy, iż stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Dla rozpoczęcia takiej kontroli sąd musi posiadać materiały konieczne do jej przeprowadzenia i świadomość, że skarżący wszczął postępowanie (zob. W. Sawczyn, glosa do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2007roku, w spr. II SO/Gd 5/07). Przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu administracji wypełnienia przezeń obowiązków procesowych o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, gdy organ nie dopełnił w terminie przesłania skargi, akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę, występuje dodatkowo także funkcja represyjna grzywny. Ta funkcja znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 roku w spr. II GPS 3/09). Instytucja wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy. Jak powiedziano wyżej, zgodnie z dyspozycją zawartą w przepisie art. art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zaś organ ten, przekazuje skargę sądowi. W kontrolowanej sprawie, przedmiotem skargi U.N. stało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 roku nr [...]. Przepis art. 15 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), wprowadził zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W myśl dyspozycji art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji, zaś zgodnie z § 2 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. Jak wynika z art. 17 pkt 1 k.p.a., samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzje od których nie służy odwołanie są ostateczne. Zgodnie z powołanymi przepisami, samorządowe kolegium odwoławcze orzekając jako organ drugiej instancji rozstrzyga sprawę w sposób ostateczny, zatem nie przysługuje od nich odwołanie. Przepis art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku – O samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t Dz. U z 2001 r. Nr 79, poz. 856) stanowi, że kontrolę orzecznictwa kolegiów sprawuje sąd administracyjny. Kontynuację powyższej regulacji stanowią przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności w art. 52 § 1 oraz 2, w myśl których skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, zaś przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniesione wskazania przepisów dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych, dotyczą także postanowień, a to z mocy art. 144 k.p.a. Przenosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdza, że U.N. przysługiwało prawo wniesienia skargi na wskazane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. O takim prawie, terminie wniesienia skargi oraz sposobie jej wniesienia: zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., lecz za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, została U.N. pouczona w zaskarżonym postanowieniu. U.N. zastosowała się do udzielonego pouczenia i faktycznie skargę złożyła za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jak wynika ze złożonej skargi, jej odpis wysłała także Radzie Gminy. Jednak jak się okazuje z treści skargi, organem którego działanie stało się jej przedmiotem, w rozumieniu powołanego wyżej przepisu art. 54 § 1 p.p.s.a., nie jest Rada Gminy, lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W konsekwencji tego, jak wynika z powołanych przepisów, Rada Gminy wolna była od obowiązku przekazania skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Skoro grzywna za nieprzekazanie do sądu akt administracyjnych wymierzona może być wyłącznie organowi właściwemu w sprawie, wniosek U.N., o wymierzenie Radzie Gminy za nieprzekazanie skargi z dnia [...] czerwca 2012 roku na wskazaną wyżej decyzję, jest niezasadny. Kierując się powyższą konstatacją Sąd, z powołaniem się na przepis art. 55 § 1 p.p.s.a., oddalił wniosek.