I SA/Ke 107/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.),, Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 maja 2012r. sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 1.1. Decyzją z [...]., nr [...].Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...].., nr [...]., którą odmówiono Z. W. umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 60 863,13 zł za okres od kwietnia 2000 do listopada 2005r., ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 16 966,72 zł z okres od kwietnia 2000 r. do listopada 2005r. i Fundusz Pracy w łącznej kwocie 4 919,49 zł za okres od kwietnia 2000r. do marca 2002r. oraz od lipca 2002r. do listopada 2005r. 1.2. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskiem z 12 września 2011r. Z. W. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. Wniosek umotywował brakiem środków na spłatę zadłużenia oraz ponoszeniem kosztów leczenia. 1.3. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ w zakresie sytuacji finansowej wnioskodawcy ustalił, że uzyskuje on dochody z prowadzonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 16,8 ha oraz z hodowli bydła. W ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego pobiera dopłaty unijne, z tytułu których otrzymał w ramach systemów wsparcia bezpośredniego kwoty: za 2008r. - 8411,40 zł oraz za 2009r. - 10735,05 zł. Małżonka wnioskodawcy prowadzi działalność gospodarczą w postaci sklepu spożywczego prowadzonego pod adresem zamieszkania, z czego uzyskuje dochody. Z wnioskodawcą pod wspólnym adresem zamieszkują prowadzący odrębne gospodarstwa domowe: córka która uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia, rodzice wnioskodawcy pobierający rentę w KRUS. Wnioskodawca jest posiadaczem samochodów: Opel Astra rok produkcji 1997r., Polonez Caro rok produkcji 1992r., Żuk rok produkcji 1979r, a także ciągnika rolniczego URSUS rok produkcji 1988r. W zakresie ponoszonych przez wnioskodawców wydatków organ ustalił, że stałe miesięczne wydatki stanowią: koszty leczenia wnioskodawcy 100 zł, spłata kredytu 100 zł, energia elektryczna - średnio ok. 500 zł, gaz - 100 zł, woda 60 zł/kwartał, telefon - ok. 80 zł, wywóz śmieci - ok. 80 zł/kwartał., opał na zimę - ok. 4500-5500 zł. Do opłat dokładają się stale rodzice oraz córka. 1.4. Organ przywołał art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 205 poz. 1585 ze zmianami) – dalej zwaną u.s.u.s., pozwalający na umorzenie zaległości z tytułu składek, w przypadku uznania ich całkowitej nieściągalności. Wskazał także na art. 28 ust. 3a w związku rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365) dalej zwanym rozporządzeniem, które to uregulowania pozwalają w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, na umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalność 1.5. Rozważając powyższe uregulowania w zaistniałym stanie faktycznym organ nie znalazł podstaw do umorzenia ciążących na wnioskodawcy zobowiązań wobec ZUS. Ocenił, że warunki materialno-bytowe rodziny wnioskodawcy przedstawiają się dobrze. Nieruchomość w której zamieszkują jest zadbana, budynek w dobrym stanie technicznym wyposażony we wszystkie media. Wnioskodawca nie korzysta z żadnej pomocy socjalnej, uzyskuje dochody z prowadzonego gospodarstwa rolnego oraz z hodowli bydła. Natomiast jego żona uzyskuje dochody z prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem organu sytuacja majątkowo-bytowa wnioskodawcy i jego rodziny nie może być rozpatrywana w kategoriach zagrożenia egzystencji. Organ wskazał, że trudności finansowe same w sobie nie mogą stanowić przesłanki do umorzenia należności składkowych. Podniósł także, że w rozpatrywanym przypadku istnieje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego z ruchomości oraz majątku nieruchomego. Organ podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako wierzyciel nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością, bowiem system ubezpieczeń społecznych ma charakter powszechny i oparty jest na zasadzie solidaryzmu. Środki finansowe, z jakich wypłacane są świadczenia, pochodzą głównie ze składek osób podlegających ubezpieczeniu i służą zaspokajaniu przez państwo ochrony socjalnej. Cele te są realizowane ze środków, które zobowiązane są uiszczać podmioty ustawowo zobowiązane. W przypadku, gdy świadczenia te w postaci składek na określone fundusze nie są odprowadzane, ciężar ich uiszczenia przerzucany jest na ogół społeczeństwa. Trudno zatem oczekiwać, aby Zakład uznał za zasadne, by inni ubezpieczeni pokrywali zadłużenie tych nie płacących należności. Wyjaśnił, że umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stosowaną w szczególnych okolicznościach których w rozpatrywanej spawie nie stwierdził. Podsumowując organ podkreślił fakultatywny charakter instytucji umorzenia, Zakład może umorzyć należności jeśli wymienione w przepisie art. 28 u.s.u.s przesłanki wystąpią w konkretnej sprawie, ale nie jest to obligatoryjne. To organowi rozpatrującemu sprawę pozostawiono do uznania istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości, jak też zakres ewentualnego umorzenia. 2.1. Wskazaną decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Z. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W skardze nie precyzując kierunku rozstrzygnięcia, wskazała, że zadłużenie objęte wnioskiem powstało w sposób na który nie miał wpływu. Podkreślał, że nie wiedział o obowiązku opłacania ubezpieczenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, w sytuacji gdy był ubezpieczony w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, bo wówczas płacił by należne składki lub zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący nie kwestionując legalności istniejącego zadłużenia, uznał że w jego zaistniałej sytuacji, w inny sposób powinna być rozstrzygnięta sytuacji spłacenia zaległości np. w ratach lub bez naliczania odsetek ustawowych. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznając skargę za bezzasadną wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Skarga nie jest zasadna i podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 poz. 270) zwanej dalej [p.p.s.a.] - sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone ustawą. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona jedynie wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a – c) p.p.s.a.). 3.2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we wskazanym wyżej zakresie należy stwierdzić, że nie narusza ona prawa, a ustalony stan faktyczny znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. 3.3. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja odmawiająca Z. W. umorzenia należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 u.s.u.s., który stosownie do art. 32 u.s.u.s. ma zastosowanie do składek na Fundusz Pracy oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne, przewiduje, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części z uwzględnieniem ust. 2-4 tego artykułu. W ustępie 2 określono jednoznacznie, że należności mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jednak w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s. ustawodawca dokonał legalnej wykładni tego pojęcia wskazując, iż całkowita nieściągalność należności zachodzi gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. 3.4. Alternatywnie wobec wskazanych przesłanek organ może dokonać umorzenia należności z tytułu składek, gdy zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust 3a u.s.u.s., który daje możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, ale wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Przepis ten odsyła do rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, a opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przesłanką umożliwiającą umorzenie jest także, w myśl tych przepisów, przewlekła choroba zobowiązanego oraz konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. 3.5. Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawiając organom uznanie w omawianej kwestii wprowadził do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", który przejawia się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia tych należności. Jednak do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi w tego rodzaju sprawach dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. W sytuacji, gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i jest bezwzględnie zobowiązany odmówić przyznania tego rodzaju ulgi. Dopiero wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek otwiera organowi możliwość (a nie obowiązek) zastosowania tej ulgi. W tym to bowiem momencie organ rozstrzygający sprawę korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego – nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyroki: NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, LEX nr 368197; WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2927/06, LEX nr 306955). W związku z tym kontroli Sądu podlega nie zasadność odmowy umorzenia należności - gdyż sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może zastępować tego organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej – lecz zgodność podjętej decyzji z przepisami prawa procesowego. Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) - dalej zwanego k.p.a., musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego ( art. 77 § 1 k. p. a), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k. p. a. Sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. 3.6. W ocenie Sądu, w badanej sprawie, organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, a rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do umorzenia ciążących na wnioskodawcy należności. W sprawie nie zaistniała bowiem sytuacja całkowitej nieściągalności przedmiotowych należności, co wykluczało możliwość ich umorzenia w oparciu o art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Ocena taka wynika z dokonanych ustaleń wskazujących na brak wystąpienia przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s. Organ ustalił, że skarżący posiadał stałe źródła przychodów z tytułu prowadzonego gospodarstwa rolnego, jego żona zaś uzyskiwał przychody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Przesłankę całkowitej nieściągalności należności wykluczał również ustalony majątek wnioskodawcy, który wskazał na możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego z ruchomości oraz majątku nieruchomego. 3.7. Organ prawidłowo jako podstawę rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie należności, w sytuacji braku całkowitej nieściągalności należności rozważył także możliwość umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W rozpatrywanej sprawie nie zaszła jednak żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Dlatego także w oparciu o przesłanki wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia niemożliwe było umorzenie zaległości skarżącego. Sąd podziela ocenę organu, który uwzględniając w/w źródła przychodów i ponoszone wydatki oraz sytuację skarżącego ocenił, że sytuacja majątkowo-bytowa skarżącego i jego rodziny nie może być rozpatrywana w kategoriach zagrożenia egzystencji. Tym samym sytuacja skarżącego nie wskazuje, aby opłacenie należności z tytułu składek pozbawiło zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie bez znaczenia, dla sprawy jest także, wyrażona przez skarżącego w wywiedzionej skardze chęć spłaty należności w formie układu ratalnego. Jako prawidłowe należało uznać również ustalenia organu wskazujące, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały pozostałe przesłanki z § 3 ust. 1 rozporządzenia odnoszące się do poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej oraz przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. 3.8. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy obu instancji nie popełniły błędu uznając, że nie było podstaw do udzielenia wnioskowanej ulgi, gdyż w sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki pozwalające na możliwość rozważania przez organ ewentualnego umorzenia zaległości skarżącego. Okoliczności co do sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego ustalono na podstawie dowodów z dokumentów zebranych przez prowadzące postępowanie organy z urzędu, jak i przedłożonych przez skarżącego, które następnie zostały szczegółowo omówione i rozważone. Natomiast wskazać należy, że niezadowolenie skarżącego z treści wydanego rozstrzygnięcia nie oznacza, że przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. 3.9. Z przedstawionych powyżej przyczyn skargę jako nieuzasadnioną należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić. 3.10. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, w kwocie 240,00 zł powiększonej o kwotę 55,20 zł tytułem podatku od towarów i usług, orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).