I SA/Ke 11/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ("KRUS", "Kasa") decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2013 r. nr [...] odmawiającą S. B. umorzenia należności składkowych na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od marca 1999 r. do lutego 2005 r. w kwocie [...] zł, w tym odsetki stanowiące kwotę [..] zł. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS wskazał, że S. B. współdziałał w prowadzeniu gospodarstwa rolnego wraz z bratem J. i podlegał z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. W związku ze zgonem brata, decyzją z dnia 1 marca 2010 r. wnioskodawca został zobowiązany do uregulowania zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, figurujących na koncie nieżyjącego brata. W myśl przepisów wynikających z art. 4 i 40 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., nr 50, poz. 291) dalej "u.u.s.r.", z podlegania ubezpieczeniu z mocy ustawy wynika obowiązek regulowania składek na przedmiotowe ubezpieczenie. Prezes KRUS podniósł, że S. B. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności nie udokumentował zdarzeń losowych, ani żadnych nowych okoliczności uniemożliwiających regulowanie zobowiązań. Wniosek uzasadnił podobnymi argumentami, które były uwzględnione już przez Kasę przy podejmowaniu decyzji z dnia 27 września 2013 r., tj. trudną sytuacją materialną spowodowaną w ocenie zobowiązanego niskim świadczeniem, ponoszeniem wydatków na podstawowe potrzeby życiowe oraz pogarszającym się stanem zdrowia. Prezes KRUS nie zanegował, że sytuacja materialno-bytowa zobowiązanego nigdy nie należała do dobrych. Od lat nie ulega zmianie. Nie oznacza to jednak, że jest wyjątkowo trudna i stwarza zagrożenie bytu lub zdrowia, a regulowanie zobowiązań zagraża egzystencji zobowiązanego. W okresie wcześniejszym, Kasa udzieliła wnioskodawcy korzystnej ulgi w spłacie zadłużenia w formie układu ratalnego. Ulga ta jest wyjątkowo korzystną formą realizacji ciążącego zobowiązania finansowego wobec KRUS. Umożliwia równomierne rozłożenie obciążeń finansowych w okresie dłuższego czasu, ponadto od następnego dnia od złożenia wniosku o układ ratalny przerywane jest naliczanie nowych odsetek za zwłokę. Organ wskazał, że podejmując decyzję uwzględnił cały materiał dowodowy zgromadzony w okresie przed podjęciem decyzji z dnia 27 września 2013 r. i obecnie przedstawione okoliczności, które były już znane z przeprowadzonego wcześniej postępowania wyjaśniającego. W ocenie Prezesa KRUS problemy zdrowotne, niewątpliwie mogą mieć wpływ na osłabienie budżetu domowego, jednak nie są one zbyt dotkliwe. Z przedłożonych dowodów wynika, że średnie miesięczne koszty zakupu leków stanowią kwotę około 55 zł. Z upływem lat pogorszeniu ulega stan zdrowia każdego człowieka, jednak pobierając świadczenie emerytalne zobowiązany ma zagwarantowaną przez Państwo bezpłatną opiekę medyczną. Prezes KRUS powołał art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. wskazujący na przesłanki umorzenia należności składkowych. Podniósł ponadto, że prowadzi się postępowanie czy zachodzą okoliczności wymienione w art. 41a ust. 2 u.u.s.r. pozwalające orzec o całkowitej nieściągalności zadłużenia i dające podstawę do umorzenia wnioskowanej przez dłużnika należności. Organ podniósł, że zadłużenie, do spłacenia którego wnioskodawca jest zobowiązany, spowodowane jest zaniedbaniem obowiązku opłacania składek. Obecnie, mimo ich nie opłacenia Kasa przyznała S. B. świadczenie emerytalne, które wynosi 872,31 zł netto. Po uwzględnieniu potrąceń w kwocie 255,58 zł na spłatę zadłużenia, zobowiązany otrzymuje 616,73 zł. Ponadto wnioskodawca posiada majątek w postaci gruntów rolnych (o wartości według GUS około 85 450 zł) oraz lasów o powierzchni 3,01 ha. Ustalono też, że zobowiązany nie korzysta z pomocy społecznej. W związku z powyższym Prezes KRUS stwierdził, że sytuacja materialna wnioskodawcy nie jest wyjątkowo trudna i nie daje podstawy do stwierdzenia, że został całkowicie pozbawiony dochodu. Przepis art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. nie nakłada na Prezesa Kasy obowiązku do podejmowania pozytywnych decyzji w zakresie odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożenia na raty lub umorzenia w całości lub w części, a jedynie daje uprawnienie do podejmowania tego typu decyzji. Na podstawie powołanego przepisu, przy podejmowaniu decyzji w sprawie umorzenia uwzględnione zostały nie tylko możliwości płatnicze wnioskodawcy, lecz także stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, z których wypłacane są świadczenia wszystkim uprawnionym do nich ubezpieczonym. Uwzględniając powyższe Prezes KRUS nie znalazł okoliczności uzasadniających umorzenie należności. Na powyższą decyzję Prezesa KRUS S. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 27 września 2013 r. Zdaniem skarżącego ustalenie, że jego sytuacja majątkowa nie jest na tyle trudna aby umorzyć zaległości, które powstały na koncie nieżyjącego brata i z jego winy, jest błędne. Skarżący zauważył, że zaległość nie dotyczy samych składek, ale również odsetek za zaległości. Po potrąceniu raty zaległości na przeżycie pozostaje mu około 600 zł na miesiąc. Za taką kwotę nie sposób jest się utrzymać. Skarżący musi kupić opał na zimę, lekarstwa, ubranie, żywność, środki czystości. Ponadto z uwagi na wiek i stan zdrowia nie ma możliwości dorobienia sobie. Z tych względów jego zdaniem wniosek o umorzenie zaległości był zasadny. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno – rentowego i składkowego może umorzyć należności Kasy z tytułu składek w całości lub w części. Prezes Kasy jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.), zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera postać decyzji. Zgodnie z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 poz. 267, dalej "K.p.a.") w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 K.p.a.). Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zasada ta ma zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Jego istotą i celem jest zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, przy zapewnieniu obiektywizmu i bezstronności przy jej rozpatrzeniu. Reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy funkcje organu wykonuje upoważniony pracownik, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt. II GSK 831/10 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przywołując treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 "jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. – wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. (...). Podsumowując powyższe rozważania trzeba stwierdzić, że tylko Prezes KRUS jako piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie dotyczy to jednak pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej (...)". Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GSP 4/12 (dostępna na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wyrażono pogląd, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w 127 § 3 K.p.a. Jakkolwiek teza uchwały dotyczy poprzednio obowiązującego stanu prawnego, tj. poprzedniego brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., to zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana decyzja podpisana przez upoważnionego przez organ pracownika, który podpisał decyzję wydaną pierwotnie, choć osoba ta podlegała wyłączeniu. Zarówno bowiem decyzja z dnia 6 listopada 2013 r. jak i decyzja z dnia 27 września 2013 r. zostały podpisane z upoważnienia Prezesa KRUS przez: zastępcę dyrektora I.P.. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie zarówno pierwsza decyzja jak i decyzja wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zostały wydane przez tego samego pracownika organu, nie będącego piastunem urzędu. Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotknięte jest zatem kwalifikowaną wadą formalną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu m.in. stosownie do art. 24 K.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a.). Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego uzasadniają również stwierdzone przez Sąd błędy procesu decyzyjnego organu ponownie rozpatrującego sprawę. Analiza tego procesu wskazuje bowiem, że narusza on przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przed omówieniem wskazanych błędów należy podnieść, że z brzmienia art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. wynika, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia działa w ramach uznania administracyjnego. W przypadku stwierdzenia przesłanki może zatem wniosek uwzględnić lub odmówić jego uwzględnienia, ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 K.p.a. W przypadku decyzji uznaniowych ich uzasadnienie ma szczególne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Powinno być przekonywujące zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Kwestią pierwszorzędną dla uruchomienia postępowania w sprawie umorzenia należności jest ustalenie czy w konkretnej sprawie występuje przesłanka umorzenia, tj. ważny interes zainteresowanego. Przesłanka ta powinna być ustalana przy uwzględnieniu możliwości płatniczych wnioskodawcy oraz stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Niezbędne jest zatem wyjaśnienie jak również odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji osobistej oraz majątkowej wnioskodawcy ze szczególnym uwzględnieniem jego możliwości płatniczych. Następnie odniesienie takiego stanu faktycznego do wysokości zadłużenia względem KRUS. W przeciwnym razie decyzja negatywna dla wnioskodawcy staje się nieuzasadnioną i dowolną, a powody odmowy organu orzekającego nieznane dla strony. W związku z powyższym w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, organ ma obowiązek ustalić wysokość osiąganych przez skarżącego dochodów oraz ponoszonych przez niego i jego rodzinę wydatków oraz relacji pomiędzy dochodami a wydatkami koniecznymi dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny. Wymaga przy tym wyjaśnienia, że omówione wyżej ustalenia powinny być dokonane zarówno przez organ pierwszej instancji jak i w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do instytucji ponownego rozpatrzenia sprawy odnosi się bowiem określona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego i wykładni przepisów prawa. Stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, uzupełniając o nowe okoliczności, które zaszły lub ujawnione zostały po wydaniu decyzji pierwszo-instancyjnej, ewentualnie uległy zmianie. W niniejszej sprawie organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie sprostał stawianym mu wymaganiom. Uznając, że wnioskodawca nie znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji finansowej organ nie tylko nie ustalił relacji pomiędzy uzyskiwanymi przez skarżącego dochodami, a ponoszonymi wydatkami, ale nawet nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji precyzyjnie wydatków. Ograniczył się tylko do wskazania wydatków na zakup leków, które miesięcznie wynoszą 55 zł. Pominął natomiast kwestię podstawowych wydatków związanych z codzienną egzystencją skarżącego w tym wydatków związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego czy wydatków na żywność. Błędów tych nie usprawiedliwia fakt niewykazania przez skarżącego tych wydatków. Okolicznością powszechnie znaną jest bowiem konieczność ponoszenia podstawowych wydatków związanych z zaspakajaniem niezbędnych potrzeb życiowych, w tym przede wszystkim wydatków na żywność. Kwestię tę ponadto skarżący podnosił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że z emerytury musi opłacić rachunki, ogrzewanie. Ponadto jakkolwiek postępowanie w sprawie umorzenia należności jest inicjowane wnioskiem zobowiązanego i w jego interesie leży podanie do wiadomości organów rozpatrujących wniosek wszystkich okoliczności sprawy przemawiających za zrezygnowaniem z należności, to organy nie są zwolnione, w sytuacji, kiedy dane przedstawione przez wnioskującego o ich umorzenie są niekompletne od podjęcia działań zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera natomiast, co jest niedopuszczalne, wiele uogólnień i arbitralnych stwierdzeń nie poddających się kontroli Sądu. Wymogów uzasadnienia decyzji wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. nie spełnia bowiem wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że organ wydał decyzję "w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w okresie przed podjęciem decyzji z dnia 27 września 2013 r. i obecnie przedstawione okoliczności, które to były Kasie już znane z przeprowadzonego wcześniej postępowania wyjaśniającego", bez szczegółowe przedstawienia tych okoliczności. Istotne przy tym jest, że ustalając istnienie wymienionej wyżej przesłanki umorzenia zaległości składkowych organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę aktualną sytuację życiową i majątkową wnioskodawcy. Wymogu tego nie realizuje stwierdzenie przez organ, że sytuacja skarżącego od lat nie uległa zmianie, bez przedstawienia w uzasadnieniu decyzji ustaleń dokonanych w tym zakresie. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa KRUS wymogów tych nie spełnia. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd nie był w stanie ocenić, czy dokonane przez organ ustalenia i w konsekwencji końcowe rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z prawem. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięć, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowych, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzje organu są prawidłowe w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy są prawidłowe w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo należy wskazać, że ustalając przesłankę ważnego interesu zobowiązanego organ, obok możliwości płatniczych rolnika, powinien wziąć pod uwagę również stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Należy przy tym wyjaśnić, że uwzględnienie tej kwestii nie może ograniczyć się tylko do zacytowania przepisu, lecz winno wskazywać jak, w ocenie organu, stan finansów funduszu wpływa na rozpoznanie wniosku konkretnego zobowiązanego o umorzenie należności. W niniejszej sprawie kwestia ta nie została przeanalizowana przez organ. Ograniczono się do powołania treści przepisu i ogólnego stwierdzenia, że z funduszy tych wypłacane są świadczenia wszystkim uprawnionym do nich ubezpieczonym. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona ustaleń w zakresie rodzaju i wysokości wydatków ponoszonych przez skarżącego oraz relacji pomiędzy tymi wydatkami a uzyskiwanymi przez skarżącego dochodami. W tym celu rozważy zwrócenie się do wnioskodawcy o uaktualnienie zebranych informacji ewentualnie ich sprecyzowanie. Ustalenia te organ oceni pod kątem przesłanek z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., mając na uwadze stan funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Dokonane ustalenia przedstawi w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 K.p.a. W sytuacji gdy funkcję organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie wykonywał upoważniony pracownik, Prezes KRUS ponadto zapewni by nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.