I SA/Ke 110/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie określenia kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz J.S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. (Dyrektor) postanowieniem z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. z [...] r. nr [...] w sprawie określenia kosztów egzekucyjnych powstałych w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w stosunku do majątku j.S. na podstawie własnego tytułu wykonawczego nr 2118.2018 z 3 lipca 2018 r. obejmującego zaległość z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za 2017 r., w wysokości 50.549,30 zł. Organ ustalił, że w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do majątku J.S. na podstawie tytułu wykonawczego nr 2118.2018 z 3 lipca 2018 r., obejmującego zaległość w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2017 r., organ egzekucyjny - Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. [...] r., na podstawie zawiadomienia znak: 2604-SEE-2.711.1409057.2018.1.EG65 dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego w Banku Polska Kasa Opieki S.A. Doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego oraz zawiadomienia o zajęciu nastąpiło 5 lipca 2018 r., natomiast dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienie o zajęciu wierzytelności zostało doręczone 3 lipca 2018 r. Organ odwoławczy przedstawił wyliczone przez organ egzekucyjny opłaty na dzień dokonania zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, tj. na 3 lipca 2018 r., tj.: opłatę manipulacyjną, na podstawie art. 64 § 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. 2018.1314) dalej "u.p.e.a."; opłatę za zajęcie innej wierzytelności naliczonej na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Łączna kwota naliczonych opłat za czynności wyniosła 50.549,30 zł. Dyrektor stwierdził, że analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że ww. koszty egzekucyjne powstały w toku egzekucji administracyjnej wszczętej i prowadzonej zgodnie z prawem, a ich wysokość została określona w zaskarżonym postanowieniu z uwzględnieniem uregulowań prawnych zawartych w art. 64c § 1, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6, art. 64 § 9 pkt 2, art. 64 § 10 u.p.e.a. Z powołanych regulacji wynika m.in., że koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2 - 4, obciążają zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 64c § 2 - 4 u.p.e.a. Należności objęte tytułem wykonawczym zostały zrealizowane w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które zostało zakończone w dniu 16 lipca 2018 r. W sprawie doszło do skutecznego zastosowania środka egzekucyjnego - zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego. Dopełniono wymogów odnoszących się do zgodnego z przepisami zastosowania tego środka egzekucyjnego (art. 80 § 2 u.p.e.a.). Za podjęcie przez organ egzekucyjny czynności zajęcia przysługuje mu wynagrodzenie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor wskazał, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Nie są zatem uprawnione do samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów. Wskazany przez stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. SK 31/14 nie wyeliminował z porządku prawnego art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. Dopóki zatem ustawodawca z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej, opłaty manipulacyjnej i wysokości innych opłat egzekucyjnych, organy stosujące prawo muszą stosować je w takim brzmieniu jakie obowiązuje w dacie powstania tych opłat. W sprawie brak jest również możliwości zawartych, w przywołanym przez stronę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z 19 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 160/18, ze względu na treść art. 153 ustawy p.p.s.a. Na powyższe postanowienie J. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Adminisatrcyjnego w K.. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił naruszenie: - zasady praworządności przez nieprawidłowe zastosowanie przepisów, które określają uprawnienia procesowe strony, tj. art. 6 k.p.a., - zasady prawdy obiektywnej, co znalazło swoje odzwierciedlenie w akceptowaniu naruszenia postępowania administracyjnego przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. oraz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K., tj. art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r. SK 31/14 przepisy stanowią podstawę naliczenia kosztów egzekucyjnych stronie skarżącej w niniejszej sprawie, a koszty egzekucyjne za dokonanie zajęcia rachunku bankowego są niewspółmiernie wysokie w stosunku do naliczonych już odsetek za zwłokę w spłacie należności. Koszty stanowią w tej sprawie dla dłużnika ogromną sankcję pieniężną oraz nieuzasadniony wielkością, czasochłonnością, a także stopniem skomplikowania dochód organu egzekucyjnego. Zajęcie rachunku bankowego polega na wysłaniu z użyciem odpowiedniego systemu informatycznego zawiadomienia do konkretnego banku oraz na powiadomieniu zobowiązanego o tej czynności egzekucyjnej (w tym przypadku za pośrednictwem poczty, koszt przesyłki jednej korespondencji – wg zawartej umowy). Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący zacytował obszerny fragment wyroku WSA w K. I SA/Ke 160/18. Wobec braku nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dokonanej przez wzgląd na taką, a nie inną treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stosowanie się do dyspozycji tego judykatu spowodowało konieczność takiego określenia wysokości kosztów egzekucyjnych przez organy stosujące ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, aby nie można im było zarzucić naruszenia standardów określonych we wspomnianym wyroku TK. Orzeczenie to nie jest adresowane wyłącznie do ustawodawcy, implikując ewentualne zmiany w stanie prawnym. Nie jest więc tak, że tak długo, jak to nastąpi, obowiązuje dotychczasowa regulacja normatywna. W niej zaś nie przewiduje się miarkowania kosztów egzekucyjnych. W odpowiedzi nia skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2018.1302 ze zm.) dalej "ustawa p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd doszedł do przekonania, że skargę należy uwzględnić, ponieważ zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji narusza prawo. Przedmiotem postępowania jest ocena legalności postanowienia Dyrektora, który utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. w przedmiocie określenia wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego, w wysokości 50.549,30 zł powstałych w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Dyrektor prawidłowo wskazał na podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 64 c § 1 u.p.e.a., w świetle którego koszty egzekucyjne, co do zasady, obciążają zobowiązanego. Koszty te stanowią konsekwencję stosowania przez organ egzekucyjny środków egzekucyjnych. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że w celu realizacji zobowiązania objętego tytułem wykonawczym z 3 lipca 2018 r. nr 2118.2018, na podstawie zawiadomienia z 3 lipca 2018 r. nr 2604-SEE-2.711.1409057.2018.1.EG65 organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego skarżącego w Banku Polska Kasa Opieki S.A. Zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostało doręczone skarżącemu 5 lipca 2018 r. Natomiast dłużnik zajętej wierzytelności potwierdził otrzymanie zajęcia wierzytelności 3 lipca 2018 r. Należności objęte tytułem wykonawczym zostały zrealizowane w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które zostało zakończone w dniu 16 lipca 2018 r. Powyższe okoliczności są w sprawie bezsporne i prawidłowe w kontekście art. 80 u.p.e.a. Spór dotyczy natomiast kwestii wysokości kosztów egzekucyjnych, tj. opłaty manipulacyjnej i opłaty za zajęcie innej wierzytelności, którymi organ egzekucyjny obciążył skarżącego. Podstawą naliczenia kosztów za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej stanowił bowiem przepis art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. Zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.: organ egzekucyjny pobiera za dokonane czynności egzekucyjnej opłaty – zajęcia innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych 5 % kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Natomiast stosownie do art. 64 § 6 u.p.e.a. organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej niż 1 zł 40 gr. Wysokość opłat jest zatem określona stosunkowo, przy czym do egzekwowanej czy pobranej należności pieniężnej w podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie (art. 64 § 7 u.p.e.a.). Spór pojawił się w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., w sprawie SK 31/14, w tym w szczególności treści jego uzasadnienia. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny, uznał, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. W uzasadnieniu powołanego wyroku (pkt 4.3. uzasadnienia) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Swoboda ustawodawcy, jak wyjaśnił Trybunał, określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za których podjęcie opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku. Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym. Regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną. W kontekście argumentacji organu należy wskazać, że wyrok TK nie wyeliminował w całości z porządku prawnego przepisów art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i art. 64 § 6 u.p.e.a. W konsekwencji, co do zasady istnieje nadal podstawa prawna do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Wyrok ten zmienił jednakże normatywną treść tych przepisów, derogując je w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Dopóki zatem ustawodawca w uwzględnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej, opłaty manipulacyjnej, i wysokości innych opłat egzekucyjnych, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że określając kwotę kosztów egzekucyjnych, na które składa się opłata manipulacyjna objęta wprost wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego oraz opłata za zajęcie rachunku bankowego zobowiązanego (która to czynność miała miejsce w 3 lipca 2018 r.), organ w żaden sposób nie odniósł się do kwestii adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności, nie rozważył, czy została zachowana racjonalna zależność między ustaloną wysokością opłat a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty nie stały się swoistą sankcją pieniężną. Organ pominął zatem te argumenty, które zadecydowały o niekonstytucyjności zastosowanych przepisów, jeżeli uwzględnić czasochłonność, stopień skomplikowania podejmowanych czynności, konieczny nakład pracy organu egzekucyjnego. Powstaje zatem uzasadniona wątpliwość, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. Konieczność uwzględniania przez organy skutków jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niekonstytucyjne przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 ustawy egzekucyjnej ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 31/14, potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 27 marca 2019 r. II FSK 3582/18, z 11 kwietnia 2019 r. II FSK 1413/17; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie rozpoznając sprawę organ, w razie braku interwencji ustawodawcy, winien ocenić czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. Organ winien zatem uwzględnić, czy wysokość kosztów egzekucyjnych, jest adekwatna w znaczeniu wskazanym przez Trybunał do poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny, nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych oraz czy pozostaje w związku z efektywnością egzekucji. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 4 w zw. z § 2 ustawy p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania sądowego składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł należne na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018.1687).