I SA/Ke 139/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r, sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] 2013 r. znak [..]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] r. znak [...]utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. znak [...], którą odmówił W. S. umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres - I kwartał 2003 r. - II kwartał 2005 r. W motywach decyzji organ wskazał, że W. S. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 5,17 ha, co stanowi 1,27 ha przeliczeniowego. Od 2005 r. rozwój gospodarstwa dofinansowany jest w formie dopłat z ARiMR, które wyniosły w kwotę 23.642,99 zł. Rolnik posiadający gospodarstwo rolne podlega ubezpieczeniu obowiązkowemu na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j. t. Dz. U. z 2013. poz. 1403 dalej ustawa u.s.r.) i ciąży na nim obowiązek regulowania składek zgodnie z art. 4 i 40 tej ustawy. Zobowiązana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że nie ma majątku, że jej jedynym dochodem jest świadczenie z Ośrodka Pomocy Społecznej w wysokości 365 zł miesięcznie, ma na utrzymaniu uczące się dzieci, a z uwagi na sprawowanie opieki na chorą matką nie może podjąć pracy. Wezwana do przedłożenia dokumentów potwierdzających uzyskiwane dochody i ponoszone wydatki - w tym związane z nauką dzieci - nie przedłożyła stosownych dokumentów. Wskazując na przepis art. 41 a ust 1 pkt 1 u.s.r. organ wyjaśnił, że o istnieniu ważnego interesu płatnika powinny decydować zobiektywizowane kryteria a nie jego subiektywne przekonanie, że jego sytuacja finansowa stanowi podstawę do umorzenia ciążących zobowiązań. Przez ważny interes można rozumieć przypadek, gdy na skutek uiszczenia składki, płatnik miałby pozostawać bez środków do życia i korzystać z pomocy społecznej. Zdaniem organu z materiałów dowodowych nie wynika, by taka sytuacja miała miejsce. Podkreślił, że uprawnionymi do świadczenia pomocy w trudnych sytuacjach życiowych są ośrodki pomocy społecznej. Organ powołał się na fakt, że wydatki funduszu emerytalno rentowego wielokrotnie przekraczają wpływy z wpłat składek przez ubezpieczonych rolników, zaś brakującą kwotę pokrywa budżet państwa, natomiast stan funduszu składkowego uzależniony jest wyłącznie od składek ubezpieczonych zapewniając finansowanie gwarantowanych świadczeń z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego. Od decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego W. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W uzasadnieniu skargi podtrzymała twierdzenie, że nie jest w stanie spłacić należności nawet po rozłożeniu na raty. Nie posiada żadnego majątku – maszyn, samochodu nawet telefonu. Podtrzymała twierdzenie, że jest bezrobotna, że na utrzymaniu ma dwoje dzieci oraz matkę od 8 miesięcy chorą, z paraliżem po udarze mózgu, wymagającą stałej opieki. Konieczność opieki nad matką uniemożliwia jej podjęcie pracy, nawet dorywczej. Podniosła, że nie są zaspokojone podstawowe potrzeby, wskazała na brak opału mimo pory zimowej, brak środków na zapłatę elektryczności, wody, śmieci, nawet na chleb. Jedyny dochód stanowi kwota 365 zł, którą otrzymuje na syna, z której musi pokryć koszt jego dojazdu do szkoły w Z.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. \ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania skutkującym zaistnieniem przesłanki określonej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno – rentowego i składkowego może umorzyć należności Kasy z tytułu składek w całości lub w części. Prezes Kasy jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi (art. 2 ust. 2 ustawy u.s.r.), zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy u.s.r. przybiera postać decyzji. Zgodnie z unormowaniem zawartym w treści art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 poz. 267, dalej "k.p.a.") w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zasada ta ma zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Jego istotą i celem jest zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, przy zapewnieniu obiektywizmu i bezstronności przy jej rozpatrzeniu. Wskazana reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy funkcje organu wykonuje upoważniony pracownik, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt. II GSK 831/10 przywołując treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 "jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. – wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. (...). Podsumowując powyższe rozważania trzeba stwierdzić, że tylko Prezes KRUS jako piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie dotyczy to jednak pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej(...)". Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GSP 4/12, w której wyrażono pogląd, ż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w 127 § 3 k.p.a. Jakkolwiek teza uchwały dotyczy poprzednio obowiązującego stanu prawnego – poprzedniego brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a - to zachowuje aktualność. W rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana decyzja podpisana przez upoważnionego przez organ pracownika, który podpisał decyzję wydaną pierwotnie. Decyzję z dnia 17 grudnia 2013 r. z upoważnienia Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego podpisał Kierownik Placówki Terenowej KRUS – A. S., który podpisał też decyzję z 20 stycznia 2014 r. Oznacza powyższe, że w niniejszej sprawie zarówno pierwsza decyzja jak i decyzja po ponownym rozpatrzeniu sprawy zostały wydane przez tego samego pracownika organu, nie będącego piastunem urzędu. Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotknięte jest zatem kwalifikowaną wadą formalną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. Niezależnie od wskazanej wady formalnej zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że proces decyzyjny organów został przeprowadzony wadliwie. Istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma fakt, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r. w sprawie I SA/Ke 350/13 uchylił decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz poprzedzającą decyzję dnia 8 kwietnia 2013 r., uwagi na stwierdzone wady postępowania. Wskazał, na brak w uzasadnieniu decyzji ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia art. 41 a ust 1 u.s.r. oraz omówienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd zalecił ustalenie stanu faktycznego i dokonanie subsumcji pod wskazany przepis prawa materialnego. Sąd wyjaśnił też, że niemożność opłacenia składek z uwagi na brak środków finansowych w orzecznictwie administracyjnym jest uznawana za sytuację uzasadniającą po stronie zobowiązanego istnienie ważnego interesu w umorzeniu należności. Dokonując sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, należało zatem rozważyć, czy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy zastosowały się do powyższych wskazań. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z zapisu art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy u.s.r. wynika, iż organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że organ działa w ramach uznania dopiero na etapie, gdy uzna, że w sprawie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 41 a ust 1 ustawy, gdyż ocena w tym przedmiocie wykracza poza zakres uznania i jest kategorią obiektywną, wynikającą z ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W przypadku decyzji uznaniowych jej uzasadnienie ma szczególne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Szczególnie negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności powinno być przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Jak wyjaśnił WSA w Kielcach w wyroku z dnia 8 sierpnia 2013 r. w sprawie I SA/Ke 350/13 uchylając poprzednie decyzje sytuacja materialna rolnika i wynikająca z niej niemożność opłacania składek może uzasadniać istnienie przesłanki ważnego interesu rolnika. Ustalenie stanu faktycznego wymagało zatem zbadania aktualnej sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawczyni. Nie można jej rozpatrywać bez zgromadzenia i wnikliwej analizy materiału dowodowego, a więc wszelkich danych, które obrazują sytuację życiową osoby wnioskującej o umorzenie należności składkowych. Dane te obejmują przede wszystkim informacje dotyczące stanu majątkowego strony, jej sytuacji rodzinnej, źródła i wysokości uzyskiwanych dochodów, a także koniecznych wydatków, a w konsekwencji skutków, jakie może spowodować konieczność natychmiastowej zapłaty zaległości objętej wnioskiem o umorzenie. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację materialną ubezpieczonego istnieje bowiem wtedy, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty składek i możliwościami egzystencyjnymi zobowiązanego istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawnych potrzeb życiowych. Organy, wbrew zaleceniom zawartym w wyroku nie dokonały ustaleń istotnych z punktu widzenia art. 41 a ust 1 pkt 1 u.s.r. Dokonując ustaleń o osiąganych dochodach skarżącej wskazały tylko na wielkość gospodarstwa stanowiącego jej własność (5,17 ha), na łączną wysokość dopłat otrzymanych od ARiMR (23.642,99 zł w okresie od 2005 r. do 2012 r.) oraz wysokość zasiłku otrzymywanego z pomocy społecznej (według oświadczenia skarżącej 365 zł). Należy wskazać, że z protokołu wizytacji wynika, że powierzchnia gospodarstwa zobowiązanej wynosi 3,73 ha, co stanowi 0,869 ha przeliczeniowego i stan ten znajduje potwierdzenie w załączniku do wniosku z 17 grudnia 2013 r. (k.213 akt). W aktach sprawy znajduje się też informacja Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o wysokości pomocy udzielnej dla W. S., która pozostała poza oceną organów. Odniesienie się do tej okoliczności na etapie odpowiedzi na skargę nie jest wystarczające. Odpowiedź na skargę nie może zastępować czy też uzupełniać uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Podnieść też należy, że dla oceny sytuacji materialnej nie wystarczy wskazanie wielkości gospodarstwa, lecz konieczne jest ustalenie z jednej strony jego przychodowości z drugiej koniecznych nakładów związanych z prowadzeniem gospodarstwa, przy uwzględnieniu stanu jego wyposażenia (stan budynków gospodarczych wynika z protokołu wizytacji), otrzymanych dopłat. Jak wskazano wyżej na możliwości płatnicze zobowiązanego mają wpływ nie tylko dochody, ale także niezbędne wydatki. Brak jest ustaleń w zakresie koniecznych wydatków bytowych (żywność, elektryczność, opał, woda, ścieki) ponoszonych przez skarżącą jak i kosztów związanych z nauką dzieci. Z materiału dowodowego wynika, że córka studiuje na Uniwersytecie J.K. w K., syn jest uczniem Zespołu Szkół Leśnych. Wydatki bytowe jak i koszty związane z nauką dzieci pozostających we wspólnym gospodarstwie zobowiązanej są okolicznościami, które mogą mieć wpływ na ocenę jej zdolności płatniczej, lecz pozostały poza ustaleniami i oceną organu. Faktem jest, że skarżąca była bierna, nie odpowiedziała na wezwanie organów do przedłożenia zaświadczeń o wysokości dochodów i wydatków, zaświadczeń o pobieraniu stypendium, zapomóg. Zauważyć jednak należy, że jakkolwiek postępowanie w sprawie umorzenia należności jest inicjowane wnioskiem zobowiązanego i w jego interesie leży podanie do wiadomości organów rozpatrujących wniosek wszystkich okoliczności sprawy przemawiających za zrezygnowaniem z należności, to organy nie są zwolnione w sytuacji, kiedy dane przedstawione przez wnioskującego o ich umorzenie są niekompletne od podjęcia działań zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego. Inwencja do dokonania ustaleń w zakresie sytuacji materialnej, rodzinnej skarżącej, winna być wykazana przez organ szczególnie w sytuacji, gdy okoliczności mogą mieć istotne znaczenie dla ustalenia jej możliwości płatniczych. Skarżąca w odwołaniu wskazała też na nową okoliczność uniemożliwiającą jej podjęcie zatrudnienia – konieczność sprawowania opieki nad sparaliżowaną matką. Istotne dla ustalenia możliwości płatniczych skarżącej jest wyjaśnienie czy zobowiązana prowadzi z matką wspólne gospodarstwo domowe, jeżeli tak czy matka dysponuje własnymi dochodami, czy w związku z chorobą rodzina ponosi koszty leczenia. Okoliczność powyższa pozostała także poza ustaleniami organu. Skoro skarżąca wskazuje na okoliczności które mogą mieć znaczenie dla ustalenia przesłanki ważnego interesu rolnika organ okoliczności te jest zobligowany wyjaśnić. Okoliczności te mogły zostać wyjaśnione między innymi w trakcie wizytacji, poprzez odebranie szczegółowych oświadczeń zainteresowanej, ewentualnie poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania jej w charakterze strony. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Postępowanie to - jak każde postępowanie administracyjne w zakresie ustaleń stanu faktycznego- powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych wedle zasady z art. 8 k.p.a. oraz zasad z art. 7 art. i 77 k.p.a. Brak ustaleń stanu faktycznego narusza wskazane przepisy k.p.a. a nadto przepis art. 153 ustawy p. p. s. a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy mimo zaleceń zawartych w wyroku z dnia 8 sierpnia 2013 r. WSA w Kielcach nie dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego istotnych dla zastosowania normy art. 41 ust. 1 pkt 1 u.s.r. Zauważyć też należy, że przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy został przywołany jako podstawa rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Przepis ten określa formę decyzji wydawanej przez organ odwoławczy i nie może stanowić podstawy orzekania przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozstrzygając sprawę organy przeprowadzą postępowanie dowodowe i dokonają ustaleń dotyczących sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, z uwzględnieniem dochodów oraz wydatków, rozważą wszechstronnie zebrany materiał i dokonają oceny jej możliwości płatniczych w kontekście przesłanek ważnego interesu zainteresowanej i stanu funduszów KRUS, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. W sytuacji, gdy funkcję organu będzie wykonywał upoważniony pracownik koniecznym jest zapewnienie, by nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.