I SA/Ke 160/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w J. na zarządzenie Wójta Gminy W. z dnia 30 sierpnia 2019 r. nr 64/2019 w przedmiocie zmian budżetu i w budżecie gminy na 2019 r. 1. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie w części dotyczącej § 3 i § 4 wraz załącznikami nr 3 i nr 4 wydane zostało z naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałej części. Dnia 15 lipca 2019 r. Rada Gminy Wodzisław, na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 4b ust. 1 pkt 1, art. 5a ust. 2 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej "u.s.g."), podjęła uchwałę nr XI/73/2019 w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Wodzisław dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości Wodzisław. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie (skarżący), zarzucając, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa skutkującym co do zasady nieważnością takiej uchwały. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały wraz z załącznikami oraz zarządzeń Wójta Gminy Wodzisław wydanych na mocy tej uchwały, tj. zarządzenia nr 77/2019 z 10 października 2019 r. oraz zarządzenia je poprzedzającego nr 65/2019 z 2 września 2019 r., zarządzenia nr 64/2019 z 2 września 2019 r. w całości, ewentualnie stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zarządzeniem z 28 kwietnia 2025 r. wydanym w sprawie II SA/Ke 172/25 wyłączone do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia zostały skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na zarządzenie nr 64/2019 Wójta Gminy Wodzisław z 2 września 2019 r. oraz zarządzenie nr 65/2019 Wójta Gminy Wodzisław z 2 września 2019 r. i zarządzenie nr 77/2019 Wójta Gminy Wodzisław z 10 października 2019 r. Odpis pkt 1 zarządzenia z 28 kwietnia 2025 r. (dot. zarządzenia nr 64/2019 Wójta Gminy Wodzisław z 2 września 2019 r.) przesłano 5 maja 2025 r. organowi (Wójtowi Gminy Wodzisław) na adres elektroniczny Urzędu Miasta i Gminy w Wodzisławiu, wzywając jednocześnie organ do nadesłania w terminie 7 dni odpowiedzi na skargę oraz zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia Wójta Gminy Wodzisław nr 64/2019 z 30 sierpnia 2019 r. wraz z załącznikami. Zobowiązano także skarżącego do wskazania przedmiotu skargi poprzez sprecyzowanie daty zaskarżonego zarządzenia nr 64/2019 Wójta Gminy Wodzisław informując, że ze strony internetowej Urzędu Miasta i Gminy w Wodzisławiu wynika, że zarządzenie nr 64/2019 wydane zostało 30 sierpnia 2019 r. Skarżący nie odniósł się do doręczonego mu 5 maja 2025 r. wezwania. Odpowiadając na wezwanie, organ przesłał zarządzenie nr 64/2019 Wójta Gminy Wodzisław z dnia 30 sierpnia 2019 r. w sprawie zmian budżetu i w budżecie gminy na 2019 r. wraz z załącznikami. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał także na uchybienia przez sąd przepisom postępowania – art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § pkt 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez określenie naruszeń prawa lub interesu prawnego, odnoszących się bezpośrednio do zaskarżonego zarządzenia; art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § pkt 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do zawarcia w skardze oznaczenia organu, którego skarga dotyczy, odnoszącego się bezpośrednio do zaskarżonego zarządzenia; art. 54 § 1-2 p.p.s.a. poprzez nadanie sprawie biegu oraz zaniechanie przekazania organowi gminy skargi w części dotyczącej zaskarżonego zarządzenia. Organ wskazał, że skarżący zaniechał opisania jakichkolwiek zarzutów bądź naruszeń odnoszących się bezpośrednio do zaskarżonego zarządzenia. Dodał, że skarżący nie ujawnił jakichkolwiek rozważań dotyczących wpływu zaskarżenia ww. uchwały na zaskarżone zarządzenie. Stwierdził, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem i nie istnieje jakikolwiek związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zaskarżoną uchwałą i zaskarżonym zarządzeniem. Podkreślił, że zaskarżona uchwała nie była jakąkolwiek podstawą do wydania zaskarżonego zarządzenia. Wyjaśnił, że zaskarżone zarządzenie, jako wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 257 pkt 1 i 3 u.f.p., jest zgodne z prawem. Mocą tego zarządzenia m.in. zwiększono dochody budżetowe o kwotę 56.995,00 zł, zwiększono wydatki budżetowe o kwotę 78.495,00 zł oraz jednocześnie zmniejszono wydatki budżetowe o kwotę 21.500 zł. Z ostrożności procesowej, odnosząc się do zarzutu niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały i powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniósł, że skarżący myli się twierdząc, iż akt mający zastosowanie przy prowadzeniu konsultacji społecznych co do określonej sprawy nie może być aktem prawa miejscowego przez przymiot braku abstrakcyjności. Zdaniem organu, jednoznaczne stanowisko linii orzeczniczej co do charakteru uchwały rady gminy podjętej w oparciu o art. 5a ust. 2 u.s.g., a dotyczącej konsultacji społecznych co do określonej sprawy jako aktu prawa miejscowego oraz niemożliwe do zaakceptowania skutki płynące z przyjęcia poglądu skarżącego sprawiają, że skarga powinna zostać oddalona w całości, ponieważ czyni to jedyny zarzut skargi bezprzedmiotowym, skoro sama zaskarżona uchwała Rady Gminy w Wodzisławiu nr XI/73/2019 z 15 lipca 2019 r. stanowi prawidłowo ogłoszony akt prawa miejscowego regulujący zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem ich celowości lub słuszności. Stosownie zaś do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem rozpoznania w tej sprawie - po rozdzieleniu skarg Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowe zawartych w jednym piśmie z 4 marca 2025 r., dokonanym zarządzeniem Sędziego sprawozdawcy z 28 kwietnia 2025 r. - było wyłącznie zarządzenie nr 64/2019 Wójta Gminy Wodzisław z dnia 30 sierpnia 2019 r. w sprawie zmian budżetu i w budżecie gminy na 2019 r. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostawały natomiast zaskarżone w jednym piśmie: uchwała nr XI/73/2019 Rady Gminy Wodzisław z dnia 15 lipca 2019 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Wodzisław dotyczącymi wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości Wodzisław, zarządzenie nr 65/2019 Wójta Gminy Wodzisław z 2 września 2019 r. i zarządzenie nr 77/2019 Wójta Gminy Wodzisław z 10 października 2019 r. Biorąc pod uwagę treść odpowiedzi na skargę, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić powody merytorycznego rozpoznania sprawy. Trzeba przy tym podkreślić, że skarżącym w niniejszej sprawie był prokurator, który zgodnie z treścią art. 8 § 1 p.p.s.a. może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten, inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym, działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki, bądź interesu społecznego (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 22 maja 2018 r., II SA/Ol 156/18; prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 17 maja 2018 r., III SA/Lu 79/18; orzeczenia dostępne są w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy zauważyć, że skarżący, zaskarżając zarządzenie nr 64/2019 Wójta Gminy Wodzisław z dnia 30 sierpnia 2019 r. w sprawie zmian budżetu i w budżecie gminy na 2019 r. upatrywał jego naruszenia prawa w tym, że zostało ono wydane na podstawie uchwały nr XI/73/2019 Rady Gminy Wodzisław z dnia 15 lipca 2019 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Wodzisław dotyczącymi wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości Wodzisław, która w ocenie skarżącego naruszała prawo. Stanowisko prokuratora o wniesieniu skargi na zaskarżone zarządzenie podlegało natomiast ocenie orzekającego w tej sprawie WSA w Kielcach. Ponadto, z treści pisma skarżącego z 4 marca 2025 r. wynika, że skarżący zaskarżył uchwałę Rady Gminy Wodzisław oraz zarządzenia Wójta Gminy Wodzisław. Świadczy to o tym, że w niniejszej sprawie organem jest Wójt Gminy Wodzisław, który wydał zaskarżone zarządzenie. Brak oddzielnego, dodatkowego w oznaczenia tego organu w treści skargi nie miało dla rozstrzygnięcia tej sprawy żadnego znaczenia. W kontekście wskazywanego przez organ uchybienia polegającego na nadaniu sprawie biegu oraz zaniechaniu przekazania organowi skargi w części dotyczącej zaskarżonego zarządzenia, zaznaczyć należy, że skarga Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowe z 4 marca 2025 r. dotyczyła zarówno uchwały nr XI/73/2019 Rady Gminy Wodzisław z dnia 15 lipca 2019 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Wodzisław dotyczącymi wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości Wodzisław, jak i zarządzeń Wójta Gminy Wodzisław: nr 64/2019 Wójta Gminy Wodzisław z dnia 30 sierpnia 2019 r. w sprawie zmian budżetu i w budżecie gminy na 2019 r., nr 65/2019 z 2 września 2019 r. i nr 77/2019 z 10 października 2019 r. Zatem Burmistrz Miasta i Gminy Wodzisław przekazując Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach pismem z 27 marca 2025 r. (ORM 1511.2.2.2025) skargę na uchwałę nr XI/73/2019 Rady Gminy Wodzisław z dnia 15 lipca 2019 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Wodzisław dotyczącymi wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości Wodzisław, znał jej pełną (dotyczącą wszystkich zaskarżonych aktów) treść, co znalazło również potwierdzenie w zajętym w odpowiedzi na skargę stanowisku w sprawie. Podstawę prawną wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 257 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869; zwanej dalej "u.f.p."). W dniu wydania zaskarżonego zarządzenia art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stanowił, że do zadań wójta należy w szczególności wykonywanie budżetu. Natomiast zgodnie z art. 257 pkt 1 i 3 u.f.p. w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu: dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych (pkt 1); wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (pkt 3). Stosownie zaś do treści art. 2 pkt 2 u.f.p. ilekroć w ustawie jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że wśród zasad systemu budżetowego jednostek samorządu terytorialnego, obejmujących zasady wykonywania budżetu znajduje się zasada szczególnej roli organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w procesie wykonywania budżetu oraz zasada dokonywania zmian w budżecie tylko w granicach wyznaczonych przez obowiązujące prawo (por. E. Kornberger-Sokołowska, Budżety jednostek samorządu terytorialnego w aspekcie decentralizacji i regionalizacji finansów publicznych w: System Prawa Finansowego, Tom II, Prawo finansowe sektora finansów publicznych, pod red. E. Ruśkowskiego, Warszawa 2010, s. 260,262). Biorąc pod uwagę tytuł zaskarżonego zarządzenia (w sprawie zmian budżetu i w budżecie gminy na 2019 r.) i jego treść, wskazać trzeba, że zmiany dotyczące budżetu mogą mieć dwojaką postać: mogą to być zmiany budżetu lub zmiany w budżecie. Rodzaj zmiany zasadniczo determinuje podmiot uprawniony do jej dokonania. Zmiany budżetu co do zasady należą do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z wyłącznej właściwości tego organu do uchwalenia uchwały budżetowej. Natomiast na podstawie art. 257 u.f.p. organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego dokonuje zmian w budżecie (por. Gospodarka finansowa jednostek samorządu terytorialnego, pod red. J. M. Salachny, Warszawa 2023, s. 31-32). W ocenie sądu, naruszenie prawa przez zaskarżone zarządzenie polega na tym, że zostało ono wydane przez organ niewłaściwy w zakresie § 3 i § 4 oraz powiązanych z tymi przepisami załączników nr 3 i nr 4. Treść § 3 zaskarżonego zarządzenia stanowi, że "Załącznik Nr 6 do Uchwały Nr V/27/2019 pn. "Dochody związane z realizacją zadań zleconych" otrzymuje brzmienie zgodnie z załącznikiem Nr 3 do niniejszego zarządzenia". Z kolei zgodnie z brzmieniem § 4 zaskarżonego zarządzenia "Załącznik Nr 7 do Uchwały Nr V/27/2019 pn. "Wydatki związane z realizacją zadań zleconych" otrzymuje brzmienie zgodnie z załącznikiem Nr 4 do niniejszego zarządzenia". Z powyższego wynika zatem, że załącznikami nr 3 i nr 4 zaskarżonego zarządzenia, Wójt Gminy Wodzisław dokonał zmiany załączników, odpowiednio nr 6 i nr 7, uchwały nr V/27/2019. Uchwała Nr V/27/2019 to podjęta 29 stycznia 2019 r. przez Radę Gminy Wodzisław uchwała w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Wodzisław na 2019 r. Zdaniem sądu organ wykonawczy gminy – Wójt Gminy Wodzisław nie mógł zmienić de facto treści uchwały budżetowej (zgodnie z treścią art. 211 ust. 5 u.f.p. uchwała budżetowa składa się z budżetu jednostki samorządu terytorialnego i załączników) podjętej przez organ stanowiący gminy – Radę Gminy Wodzisław. To należy bowiem do wyłącznej kompetencji Rady Gminy Wodzisław. Skoro zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, to również w kompetencji tego organu jest dokonywanie zmian w uchwale budżetowej (którą stanowią również jej załączniki). W analizowanej sprawie nastąpił przypadek wydania aktu – zarządzenia Wójta Gminy Wodzisław zmieniającego treść uchwały budżetowej uchwalonej przez Radę Gminy Wodzisław - przez inny podmiot niż wskazany w normie kompetencji prawotwórczej. To zaś oznacza istotne naruszenie prawa skutkujące co do zasady nieważnością takiego zarządzenia w części, a ze względu na to, że od jego wydania upłynął już ponad jeden rok oraz, że nie jest ono aktem prawa miejscowego, skutkujące orzeczeniem o jego wydaniu z naruszeniem prawa w części dotyczącej § 3 i § 4 oraz powiązanych z nimi załączników nr 3 i nr 4 (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 u.s.g.). Treść § 1 i § 2 zaskarżonego zarządzenia jest natomiast, w ocenie sądu, zgodna z prawem. Dokonanie przez Wójta Gminy Wodzisław zmian w planie dochodów budżetowych na 2019 r. oraz w planie wydatków budżetowych na 2019 r. związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa miało bowiem swoją podstawę w art. 257 pkt 1 u.f.p. Istotne naruszenia prawa popełnione przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia skutkowało orzeczeniem przez Sąd w pkt 1 sentencji wyroku o wydaniu zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem prawa w części dotyczącej § 3 i § 4 oraz powiązanych z nimi załączników nr 3 i nr 4, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Uznając, że § 1 i § 2 zaskarżonego zarządzenia odpowiada prawu, Sąd w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części.