I SA/Ke 163/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi W.K.Sp. z o. o. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K.Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę. 1.1 Dyrektor Zarządu Z.w K. P.G. W. W. P. (dalej: dyrektor) decyzją z [...] nr [...] określił W. K. sp. z o.o. w K.(dalej: spółce), na podstawie decyzji Marszałka Województwa Ś.znak: [...] z [...] r., opłatę stałą w wysokości 147.014 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., za odprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni S. w miejscowości W. M. do rzeki B.. 1.2 W uzasadnieniu decyzji dyrektor wskazał, że informacją roczną z 12 marca 2018 r., nr 304 ZZ, Kielce, OS/2018, znak: KR.ZUO.1.470.304.2018.IS, dyrektor ustalił spółce na podstawie ww. decyzji Marszałka Województwa Ś., opłatę stałą w wysokości 147.014 zł za okres od 1 stycznia 2018. r. do 31 grudnia 2018 r., za odprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni S. w miejscowości W. M. do rzeki B... Spółka na podstawie art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566, dalej: ustawy p.w.) złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty. Dyrektor wyjaśnił, że opłata roczna w zakresie odprowadzenia oczyszczonych ścieków komunalnych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 5.800 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 1.61111111 m3/s. Określenie wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o przepis art. 271 ust. 5 ustawy p.w. oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502, dalej: rozporządzenia). Organ powołał również przepis art. 552 ust. 2 ustawy p.w. Wyjaśnił, że do obliczenia wysokości opłaty stałej należy wziąć pod uwagę maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, czyli określić maksymalną presję na środowisko wodne, jaka może być konsekwencją udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych w ramach realizowanych przez podmiot usług wodnych. W związku z tym, jeśli w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalny zrzutu ścieków występuje w kilku jednostkach, do ustalenia opłaty przyjmuje się największą wartość po przeliczeniu tych jednostek na m3/s. W przedmiotowej sprawie do obliczenia opłaty stałej dokonano wyboru maksymalnego zrzutu godzinowego wynoszącego 5.800 m3/h. Opłata stała ma charakter "abonamentu" za korzystanie z usług wodnych, wymienionych w art. 268 ust. 1 ustawy p.w. Jest naliczana na podstawie aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, a rzeczywista ilość odprowadzanych przez podmiot ścieków do wód lub do ziemi nie ma wpływu na jej wysokość. 1.3 Dyrektor za bezzasadne uznał obawy spółki dotyczące nałożenia dodatkowych obciążeń finansowych i sankcji karnych wynikających z art. 283 ust. 1 w związku z art. 280 pkt 2 ustawy p.w. Wyjaśnił, że sankcje te dotyczą stwierdzonych przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska zgodnie z brzmieniem art. 284 ustawy p.w. przekroczeń warunków wprowadzania rzeczywistych ilości ścieków do wód lub do ziemi. 2.1 Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzuciła błędną interpretację zastosowanych przepisów prawa materialnego i przyjęcie jako podstawy do wyliczenia opłat wartość wynikającą z "Q max godz." przeliczonego na m3/s, co skutkuje naliczeniem rocznej opłaty stałej za odprowadzanie ścieków w ilościach przekraczających ilości określone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym dla oczyszczalni Sitkówka. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. 2.2 W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wykorzystane w decyzji określenia takie jak np.: "maksymalna presja na środowisko wodne", "gotowość środowiska wodnego", czy zapis, że "opłata stała ma charakter abonamentu za korzystanie z usług wodnych", nie mają odzwierciedlenia ani w rozdziale 2, tj. objaśnienia określeń ustawowych (art.16 ustawy p.w.), ani też w dalszej treści ustawy. Przyjęta przez organ interpretacja maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków pozostaje w sprzeczności z wartościami dopuszczalnego średniodobowego odprowadzania ścieków określonego w posiadanym przez skarżącą pozwoleniu wodnoprawnym. Decyzja Marszałka Województwa Ś. z 29 grudnia 2010 r. (ze zmianą decyzją Marszałka Województwa Ś. z 15 grudnia 2015 r.) udziela pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni S. w miejscowości W. M. do rzeki B..w ilościach: Qmax.h = 5.800 m3/h, Qśr.d = 51.000 m3/d z terminem ważności do 28 grudnia 2020 r. Dopuszczalne wielkości zostały przyjęte na podstawie parametrów hydraulicznych określonych w dokumentacji projektowej. 2.3 Wartość rocznej opłaty stałej za odprowadzenie ścieków została ustalona przez organ przy założeniu odprowadzania ścieków w ilości 5.800 m3/h przez 24 godziny w ciągu doby i 365 dni w roku. Wówczas wynikająca z wyliczeń roczna ilość odprowadzanych ścieków wyniosłaby Qmax. roczne = 50.808.000 m3/rok, co w przeliczeniu na wartość średnią dobową dawałoby zrzut ścieków w ilości Qśr.d = 139.200 m3/d. Ustalona w ten sposób roczna opłata stała jest wartością znacznie zawyżoną i nierealną, a założony zrzut ścieków prowadziłby do znacznego przekroczenia dopuszczalnej w pozwoleniu wodnoprawnym ich średniodobowej ilości. Odprowadzenie ścieków w ilościach przekraczających wartości określone w pozwoleniu wodnoprawnym prowadziłoby do nałożenia na skarżącą dodatkowych obciążeń finansowych w postaci opłat podwyższonych (art. 283 ustawy p.w.), sankcji karnych (art. 476 ust. 1 ustawy p.w.) oraz cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania ze względu na zmianę zakresu korzystania z wód i warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu (art. 415 pkt 1 ustawy p.w.). 2.4 Wynikająca z przyjętego przez organ maksymalnego przepływu godzinowego ilość odprowadzanych ścieków ponad 2,5 razy przewyższa możliwą do przyjęcia przez oczyszczalnię średniodobową i roczną ilość ścieków. Jest sprzeczna z bilansem ścieków określonym w dokumentacji projektowej oraz wyliczeniami prowadzonymi na etapie projektowania oczyszczalni, stanowiącymi podstawę do ustalenia jej przepustowości hydraulicznej, co z kolei warunkuje wielkość kluczowych obiektów i urządzeń technologicznych oraz uzyskiwanie zakładanych parametrów oczyszczania ścieków. 2.5 Określoną w pozwoleniu wodnoprawnym wielkość przepływu godzinowego należy odnosić wyłącznie do przepływów chwilowych, mogących wystąpić okresowo, w zależności od pory roku i warunków atmosferycznych. Nie może ona być podstawą do określenia maksymalnego zrzutu ścieków w dobie i w roku. Przyjęcie ścieków w hipotetycznej, określonej przez organ ilości prowadziłoby do zaburzenia procesu oczyszczania ścieków, hydraulicznego przeciążenia urządzeń oczyszczalni oraz zniszczenia i wypłukania tzw. "osadu czynnego" będącego podstawą biologicznego oczyszczania ścieków, który do prawidłowej pracy potrzebuje ściśle określonych warunków. W konsekwencji jakość odprowadzanych ścieków byłaby niezgodna z normami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. 2.6 Na podstawie faktycznych danych i posiadanej wiedzy technologicznej podstawą ustalenia wysokości opłaty stałej powinna być określona w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażona w m3/s, czyli wartość Qśr.d = 51.000 m3/d, co w przeliczeniu wynosi 0,59027778 m3/s określona na podstawie bilansu i parametrów hydraulicznych w dokumentacji projektowej, a nie jak przyjął organ Qmax.h = 5.800 m3/ h, tj. 1,61111111 m3/s. Za argumentacją skarżącej przemawia również fakt określenia w ustawie p.w. sankcji karnych w przypadku przekroczenia warunków wprowadzania ścieków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a do takiego stanu prowadziłoby odprowadzanie ścieków w ilości 1,61111111 m3/s określonych jako podstawa obliczenia opłaty stałej. Na skarżącą została nałożona opłata roczna za ilości, na które nie ma przyzwolenia w pozwoleniu wodnoprawnym. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji znajduje uzasadnienie w literalnym brzmieniu przepisu art. 271 ust. 5 ustawy p.w. i § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, które posługują się pojęciem maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: 4.1 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a. 4.2 Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie jest sporne, czy prawidłowo dyrektor określił skarżącej spółce opłatę stałą za odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych. Organ przeliczył określoną w pozwoleniu wodnoprawnym ilość wprowadzanych oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki wyrażoną tam w m3/h (w ilości 5800 m3/h) na m3/s. W działaniu 5800:3600 (liczba sekund w godzinie) dało to wynik 1.61111111 m3/s, który zastosował do obliczenia opłaty stałej. Zdaniem spółki, przeliczając wartości z pozwolenia wodnoprawnego należy uwzględnić średniodobowy pobór wody, wynoszący po przeliczeniu 0,59027778 m3/s. Wyliczony przez organ zrzut wody prowadziłby do znacznego przekroczenia dopuszczonej w pozwoleniu średniodobowej ilości zrzutu ścieków. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu. 4.3 Zgodnie z treścią przepisu art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy p.w., wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają W.P. oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Przepis art. 271 ust. 5 tej ustawy stanowi, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Nie stanowią przedmiotu sporu zastosowane przez organ czynniki iloczynu: jednostkowa stawka opłaty w wysokości 250 zł na dobę za 1 m3/s przyjęta z § 10 ust. 1 rozporządzenia ani liczba 365, czyli czas (rok) wyrażony w dniach. Oś sporu stanowi natomiast trzeci czynnik. Zdaniem Sądu, mająca decydujące znaczenie literalna wykładnia omawianego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, że dla jego zastosowania organ ma obowiązek uwzględnić w swych wyliczeniach po pierwsze maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód, po drugie, że ilość ta ma być określona w pozwoleniu wodnoprawnym, oraz po trzecie, że organ winien ją wyrazić w m3/s. Wobec tego przyjęcie do obliczenia iloczynu, określonej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej ilości wprowadzanych oczyszczonych ścieków komunalnych było w pełni uzasadnione. Skoro w pozwoleniu czynnik ten był określony w m3/h, prawidłowo dyrektor dla czynionych wyliczeń wyraził go w m3/s. Należy przy tym podkreślić, że stosując treść art. 271 ust. 5 ustawy p.w., organ ma obowiązek przeliczyć wszystkie maksymalne wartości określone w pozwoleniu w różnych jednostkach czasowych i wybrać do opłaty tę, która daje maksymalną wartość w m3/s. Pozwolenie w przedmiotowej sprawie zawierało tylko jedną wartość maksymalną, więc tak jak to uczynił organ, należało ją tylko przeliczyć ("wyrazić") w m3/s. Natomiast uwzględnienie do wyliczeń średniodobowej ilości wprowadzanych ścieków, jak chce tego spółka, stanowiłoby oczywiste pominięcie treści omawianego przepisu. Co więcej, przepis ten nie stawia wymogu, aby maksymalna ilość odprowadzanych ścieków obliczana przez organ była zgodna z wartościami dopuszczalnego średniodobowego odprowadzania ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. To oznacza, że zarzuty skargi oparte na twierdzeniach, iż ustalenia dyrektora doprowadziły do sprzeczności w wysokościach tych wartości, nie mogą zostać uwzględnione. Należy jeszcze dodać, że do takich samych wniosków interpretacyjnych skłania treść § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, który stanowi, że określa ono jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. 4.4 Zarzuty skargi oparte są też na argumentach, że organ przyjął ilość w hipotetycznej wielkości, która przewyższa 2,5 razy możliwą do przyjęcia przez oczyszczalnię średniodobową oraz roczną ilość ścieków, co prowadziłoby do zaburzenia procesu oczyszczania ścieków oraz hydraulicznego przeciążenia urządzeń. Odnosząc się do tego należy wyjaśnić, że opłata stała, już ze swej nazwy, ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości. Nie jest związana z rzeczywistą ilością ścieków wprowadzonych do wód. Taki charakter ma tylko opłata zmienna, co wynika m.in. z treści art. 270 ust. 8 i art. 272 ust. 6 ustawy p.w. Pierwszy z nich stanowi, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie natomiast z treścią drugiego wymienionego przepisu, wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi. W związku z powyższym, Sąd w pełni podziela stanowisko dyrektora, który scharakteryzował opłatę stałą jako abonament za korzystanie z usług wodnych, jak i wyraził stanowisko, że jest ona odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostepnienia lub obciążenia zasobów wodnych. Choć w istocie, jak zauważono w skardze, ustawa nie zawiera w swej treści takich określeń opłaty stałej, to cechy te jednoznacznie wynikają z analizy norm dotyczących opłat za usługi wodne. 4.5 Zdaniem Sądu, nie istnieje związek pomiędzy wyrażoną przez organ maksymalną ilością ścieków wprowadzanych do wód obliczoną na potrzeby ustalenia opłaty stałej a treścią powołanych w skardze przepisów: art. 283, art. 476 ust. 1 i art. 415 pkt 1 ustawy p.w. Pierwszy z nich dotyczy opłaty podwyższonej, którą zgodnie z art. 280 pkt 2 lit. b ustawy p.w. ponosi się m.in. za wprowadzenie ścieków wodnych do wód z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Ponadto z treści art. 281 i art. 282 ustawy p.w. wynika, że wysokość tej opłaty wiąże się z wielokrotnością opłaty zmiennej. Z kolei przepisy art. 476 ust. 1 i art. 415 pkt 1 ustawy p.w. również odnoszą się do zmiany warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wobec powyższego, zarzutów skargi w tym zakresie nie można uznać za zasadne. 4.6 Podsumowując zarzuty skargi należy podnieść, że nie uwzględniają one literalnej wykładni przepisu art. 271 ust. 5 ustawy p.w., który prawidłowo zinterpretował i zastosował dyrektor. To powoduje, że skargę należało oddalić, o czym Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.