I SA/Ke 191/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K.postanowieniem z dnia [...] r. znak: [..] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. dnia [...] r. znak: [..], w przedmiocie uznania za bezzasadne zarzutów Starosty K. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu wskazano, że Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego – E. sp. z o.o. W toku prowadzonego postępowania organ egzekucyjny dokonał w dniach 7 marca 2014 r., 22 września 2015 r. zajęć nieruchomości objętych księgami wieczystymi nr K11L/00051814/8 oraz nr K11L/00058788/5. Z uwagi na fakt, że E. sp. z o.o. nie złożyła, zgodnie z art. 9 ust. 2a zdanie pierwsze ustawy z 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U z 1997 r. nr 121 poz.770 ze zm. dalej ustawa o KRS) do 31 grudnia 2015 r., wniosku o wpis do rejestru, Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K., w związku z ustaniem bytu prawnego podmiotu, zakończył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec spółki. Mienie po wykreślonym z rejestru podmiocie na podstawie art. 9 ust. 2b ustawy o KRS z dniem 1 stycznia 2016 r. nabył nieodpłatnie Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę K., który ponosi odpowiedzialność z nabytego mienia za zobowiązania podmiotów, o których mowa w ust 2a. W związku z powyższym pismem z 27 czerwca 2016 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. przesłał do Starosty K. odpisy tytułów wykonawczych z 2 marca 2016 r. Postanowieniem z 28 listopada 2017 r. organ umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wystawionych tytułów wykonawczych, z uwagi na błędne wskazanie w nich zobowiązanego. W dniach 1 grudnia 2017 r. oraz 4 grudnia 2017 r. wierzyciel wystawił tytuły wykonawcze o nr 6306.2017, 6308.2017, 6310.2017, 6311.2017, od 6314.2017 do 6327.2017, 6359.2017, od 6368.2017 do 6396.2017 dotyczące tych samych należności, wskazując zobowiązanego – Skarb Państwa – Starosta K. Tytuły wykonawcze zostały odebrane przez Starostę K. w dniu 23 stycznia 2018 r. i zobowiązany 30 stycznia 2018 r. złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany podniósł zarzut braku wymagalności obowiązku określony w art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto wskazał, że stosownie do art. 9 ust. 2b ustawy o KRS, w związku wystawieniem tytułów wykonawczych w grudniu 2017 r., roszczenia wygasły. Poprzednie postępowanie egzekucyjne zostało umorzone Postanowieniem z dnia 23 lutego 2018 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. uznał zarzuty za bezzasadne. Rozpatrując zażalenie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. przywołał przepis art. 27 § 1 pkt 9 oraz wskazał na określone w art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) podstawy zarzutów. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Odwołując się do poglądu wyrażonego w wyrokach NSA z 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1378/08 oraz z 7 listopada 2014 r. sygn. akt II FSK 280/13, wskazał, że zestawienie art. 29 § 1 in fine z art. 33 § 1 pkt 2 ustawy prowadzi do wniosku, że zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazujący na brak wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, dotyczyć może wyłącznie sytuacji, kiedy ów brak wymagalności obowiązku jest następstwem okoliczności, które nastąpiły już po wydaniu tego tytułu. W przeciwnym razie organ nie mógłby rozpoznać zarzutu bez naruszenia art. 29 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutu, że roszczenia wierzycieli podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 2a ustawy o KRS wygasają, jeżeli nie będą dochodzone przeciwko Skarbowi Państwa w terminie roku od chwili nabycia mienia przez Skarb Państwa, organ wyjaśnił, że art. 9 ust. 2c ustawy dotyczy wyłącznie roszczeń wierzycieli cywilnoprawnych, nie ma natomiast zastosowania do wierzycieli, którym przysługuje należność podlegająca egzekucji administracyjnej, a takim wierzycielem jest Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K.. Do tych należności ma zastosowanie art. 9 ust. 2f ustawy o KRS, w którym nie wprowadzono okresu dla wystawienia tytułu wykonawczego. Tytuł wystawiony przeciwko Skarbowi Państwa stanowi podstawę do kontynuowania postępowania egzekucyjnego wszczętego wobec podmiotu, który do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożył wniosku o wpis do rejestru KRS, a dokonane czynności pozostają w mocy. Odnosząc się do argumentu, że postępowanie winno być umorzone na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. organ wskazał, że postępowanie w oparciu o ten przepis umarza się w innych okolicznościach niż określone w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Na powyższe postanowienie Starosta Kielecki złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w złożonych zarzutach. Nie zgodził sie ze stanowiskiem organu, że przepis art 9 ust. 2c ustawy o KRS dotyczy wyłacznie wierzycieli cywilnoprawnych, nie ma natomiast zastosowania do wierzycieli którym przysługuje należność podlegająca egzekucji administracyjnej. Jako błędne i wybiórcze ocenił stanowisko organu odwołujące się do pojedynczego ustępu art. 9 ust. 2f ustawy, który nie przewiduje okresu do wystawienia tytułu wykonawczego. Przepis ten winien być traktowany kompatybilnie na gruncie ustawy, która tworzy spójną całość. Na potwierdzenie stanowiska przywołał wyrok Sądu Rejonowego w Kłodzku z 16 listopada 2017 r. sygn. Akt I C 2938/16. Zdaniem Starosty czynnosci dokonane po upływie roku, liczonego od chwili nabycia mienia przez Skarb Państwa są bezskuteczne, tytuły wykonawcze wystawione przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. 1 grudnia 2017 r., oraz 4 grudnia 2017 r. nie mają racji bytu, a prowadzenie postepowania egzekucyjnego na ich podstawie jest bezzasadne. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 poz.1302.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. Rozpoznawana sprawa dotyczy zarzutów zgłoszonych przez stronę – Starostę K. jako zobowiązanego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek zaskarżenia przysługujący jedynie zobowiązanemu, który zgłaszając je może powoływać się na naruszenie istotnych zasad postępowania egzekucyjnego lub niedopuszczalność egzekucji. Mogą zostać one wniesione w terminie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, a zatem są środkiem zaskarżenia służącym zobowiązanemu jedynie w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie w przedmiocie zarzutów jest postępowaniem sformalizowanym. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a. Tylko zarzuty zgłoszone w terminie i znajdujące oparcie w jednej z wymienionych w tym przepisie przyczyn mogą podlegać rozpoznaniu (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II FSK 954/16 dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl.). Po upływie siedmiodniowego terminu do zgłoszenia zarzutów nie mogą być one przez zobowiązanego uzupełnione ani nie może on wnieść nowych zarzutów. Wskazać też należy, że w postępowaniu w sprawie zarzutów organ egzekucyjny zobligowany jest do stosowania procedury określonej w art. 34 u.p.e.a. Zgodnie z art. 34 § 1. u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Jedynie w sytuacji, gdy kompetencje wierzyciela i organu egzekucyjnego skupione zostają w jednym podmiocie, to bezprzedmiotowe jest wydawanie przez wierzyciela wszelkich postanowień w zakresie zgłoszonych zarzutów. W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, co oznacza, że jest zobligowany do rozpatrzenia zarzutów i zbadania czy obowiązek istnieje lub czy występuje brak jego wymagalności. Skarżący jako podstawę zarzutu przywołał przepis art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., wskazując na niewykonalność obowiązku, przy czym powiązał ten zarzut z unormowaniem art. 9 ust. 2c ustawy o KRS, powołując się na określony w tym przepisie skutek w postaci wygaśnięcia roszczenia w przypadku niedotrzymania przewidzianego w nim rocznego terminu. Podnosząc, że tytuły wykonawcze zostały wystawione 1 i 4 grudnia 2017 r. skarżący zarzuca, że obowiązek nie istnieje, co odpowiada treści zarzutu przewidzianego w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II FSK 909/16 (dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl.) "przesłanka nieistnienia obowiązku obejmuje wszystkie przyczyny które czynią egzekucję bezzasadną. Przyczyna bezzasadności egzekucji może istnieć w dniu jej wszczęcia, może też wystąpić po jej wszczęciu. Instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy ochronie zobowiązanego, a ta wyraża się w tym, że właściwy organ bada, czy egzekucja zasadnie jest prowadzona, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ochrona ta zostałaby zniweczona, gdyby uznać, że niedopuszczalne jest sprawdzenie, czy obowiązek istniał lub był wymagalny w dacie wszczęcia egzekucji. Zatem istota egzekucji nie stoi na przeszkodzie zbadaniu zasadności zarzutu nieistnienia obowiązku w dacie wszczęcia egzekucji, a przepisy prawa wręcz nakazują rozpatrzenie tego zarzutu". Nie jest sporne pomiędzy stronami, że Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 2016 r. nabył nieodpłatnie mienie zobowiązanego E. sp. z o.o., która nie złożyła stosownie do art. 9 ust. 2a ustawy o KRS wniosku o wpis do rejestru. Oznacza to, że od dnia 1 stycznia 2016 r., tj. od dnia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości, Skarb Państwa jako dłużnik rzeczowy ponosił odpowiedzialność z nabytego mienia za zobowiązania E. Sp. o.o. Uruchomione postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w dniu 21 marca 2016 r., doręczonych zobowiązanemu 1 lipca 2016 r., zostało umorzone postanowieniem Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego z 28 listopada 2017 r. nr 2605-SEE-2.711.7369.2017, z uwagi na błędne wskazanie w tytułach wykonawczych zobowiązanego - Starosta K. Postępowanie egzekucyjne będące przedmiotem zarzutów zostało wszczęte, po doręczeniu zobowiązanemu tytułów wykonawczych wystawionych w dniu 1 grudnia 2017 r. oraz 4 grudnia 2017 r. dotyczących tych samych należności, z tym, że jako zobowiązany został wskazany Skarb Państwa- Starosta K. Spór pomiędzy stronami koncentruje się na kwestii, czy przewidziany w art. 9 ust. 2c szczególny tryb dochodzenia przez wierzycieli roszczeń z nabytego mienia z tytułu odpowiedzialności Skarbu Państwa za zobowiązania podmiotów, o jakich mowa w art. 9 ust. 2a ustawy o KRS i ograniczenie ich uprawnień czasowo do jednego roku od dnia nabycia z mocy prawa tego mienia przez Skarb Państwa (od dnia 1 stycznia 2016 r.), ma zastosowanie do należności podlegających egzekucji administracyjnej o której mowa w art. 9 ust. 2f ustawy. Dla rozstrzygnięcia istotne znaczenie ma wykładnia przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS. W myśl art. 9 ust. 2b tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nabytego mienia za zobowiązania podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 2c ustawy o KRS, roszczenia wierzycieli podmiotów, o których mowa w ust. 2a, wygasają, jeżeli nie będą dochodzone przeciwko Skarbowi Państwa w terminie roku od chwili nabycia mienia przez Skarb Państwa. Stosownie do art. 9 ust. 2f ustawy o KRS, wierzyciel któremu przysługuje należność podlegająca egzekucji administracyjnej, w tym Skarb Państwa, wystawia tytuł wykonawczy przeciwko Skarbowi Państwa. Jeżeli tytuł wykonawczy został wystawiony przeciwko podmiotowi, o którym mowa w ust. 2a, wierzyciel wystawia nowy tytuł wykonawczy przeciwko Skarbowi Państwa i kieruje go do organu egzekucyjnego bez potrzeby dołączania dokumentu wykazującego przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Tytuł wykonawczy wystawiony przeciwko Skarbowi Państwa stanowi podstawę do kontynuowania postępowania egzekucyjnego wszczętego wobec podmiotu, o którym mowa w ust. 2a, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. W ocenie Sądu upływ rocznego terminu przewidzianego w art. 9 ust. 2c ustawy KRS, skutkuje utratą przez wierzyciela zarówno cywilnoprawnego jak i publicznoprawego (realizującego obowiązek na podstawie przepisów u.p.e.a.) uprawnienia do dalszego egzekwowania swoich roszczeń z majątku nabytego w trybie art. 9 ust. 2b ustawy. Zgodnie z unormowaniem art. 9b ustawy odpowiedzialność Skarbu Państwa (starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) przewidziana w tym przepisie jest odpowiedzialnością ograniczoną; Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność wyłącznie z nabytego mienia, przy czym jego odpowiedzialność ograniczona jest rocznym terminem zawitym do szeroko rozumianego dochodzenia roszczeń. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy celem tego unormowania było skłonienie wierzycieli do jak najszybszego inicjowania postępowań przeciwko Skarbowi Państwa i ograniczenia stanu niepewności, co do możliwości dysponowania przez Skarb Państwa nabytym mieniem. Regulacja art. 9 ust. 2f ustawy nie stanowi odstępstwa od unormowanej w art. 9 ust. 2c zasady wygaśnięcia możliwości dochodzenia należności. Przepis ten, podobnie jak art. 9 ust. 2d i 2e u.p.e.a. regulujący kwestię prowadzenia egzekucji w stosunku do należności dochodzonych w drodze egzekucji sądowej, normuje zasady dotyczące postępowania egzekucyjnego w administracji w zakresie mienia nabytego w trybie ustawy. Przewiduje konieczność wystawienia tytułu przeciwko Skarbowi Państwa, bez konieczności dołączenia dokumentu wykazującego przejście dochodzonego obowiązku jak również możliwość kontynuacji postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec podmiotu o którym mowa w art. 9 ust. 2a. Zasadnie podnosi skarżący, że przepis art. 9 ust. 2f ustawy winien być wykładany łącznie, kompatybilnie z pozostałymi przepisami regulującymi na gruncie ustawy zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa w związku z nabyciem mienia podmiotów określonych w ust. 2a. Takie rozumienie wynika z wykładni językowej, systemowej wewnętrznej i celowościowej wskazanych przepisów. Przyjęcie stanowiska przeciwnego – zgodnie z którym unormowane w art. 9 ust. 2c zasady wygaśnięcia możliwości dochodzenia należności dotyczyłyby wyłącznie należności o charakterze cywilnoprawnym oznaczałoby dokonanie wykładni tego przepisu ustawy o KRS z całkowitym pominięciem w jej trakcie zasad techniki prawodawczej, którymi kierował się ustawodawca uchwalając sporne przepisy. Unormowanie art. 9 ustawy tworzy całość, zaś wykładnia przepisu nie może ograniczać do pojedynczych ustępów wykładanego przepisu, zwłaszcza, że przepis art. 9 ust. 2b reguluje zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa, które bezspornie mają zastosowanie do wszystkich należności tak cywilnoprawnych jak i dochodzonych w trybie u.p.e.a. Uwzględniając z kolei wskazany cel regulacji w zakresie zakreślenia terminu do dochodzenia roszczeń - skłonienie wierzycieli do jak najszybszego inicjowania postępowań przeciwko Skarbowi Państwa i ograniczenia stanu niepewności, co do możliwości dysponowania przez Skarb Państwa nabytym mieniem, nie ma racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia, że ustawodawca rozgraniczył sytuację uprawnionych w zależności od trybu dochodzenia należności - w drodze egzekucji sądowej czy administracyjnej, nie zakreślając terminu dla należności dochodzonych w trybie u.p.e.a. Skoro przepisy ustawy o KRS wprowadziły szczególny tryb dochodzenia przez wierzycieli roszczeń z nabytego mienia z tytułu odpowiedzialności Skarbu Państwa za zobowiązania podmiotów, o jakich mowa w art. 9 ust. 2a ustawy, warunkiem dochodzenia przeciwko Skarbowi Państwa – Staroście Kieleckiemu jako ponoszącemu odpowiedzialność z nabytego mienia za zobowiązania spólki E., było wystawienie tytułu egzekucyjnego przeciwko Skarbowi Państwa- Staroście Kieleckiemu w nieprzekraczalnym terminie do 31 grudnia 2016 r. Spełnienie tego warunku otwierałoby możliwość kontynuowania postępowania wszczętego przeciwko spółce. Jakkolwiek z materiału dowodowego wynika, że tytuły wykonawcze na należności spółki zostały wystawione w przewidzianym w art. 9 ust. 2c ustawy o KRS terminie, to prowadzone na ich podstawie postępowanie egzekucyjne, jak wskazano wyżej, zostało umorzone. Istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. Instytucja ta ma na celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku, wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Umorzenie postępowania prowadzonego wobec Starosty K. z uwagi na wadliwe oznaczenie zobowiązanego skutkuje uchyleniem czynności egzekucyjnych. Zatem wystawienie poprzednich tytułów wykonawczych obejmujących te same należności spółki nie może sanować uchybienia terminowi określonemu w art. 9 ust. 2 c ustawy o KRS. Podsumowując, z uwagi na upływ rocznego terminu przewidzianego w art. 9 ust. 2c ustawy o KRS wierzyciel utracił uprawnienie do egzekwowania należności z majątku nabytego przez Skarb Państwa. Oznacza powyższe, że podniesiony zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułami wykonawczymi wystawionymi 1 i 4 grudnia 2017 r., wobec upływu rocznego terminu od nabycia przez Skarb Państwa mienia spółki jest uzasadniony. Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, dokona ponownej oceny zarzutów. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i 135 ustawy p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.