I SA/Ke 195/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy w F. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości 1. stwierdza nieważność uchwały Nr XXI/155/2012 Rady Gminy w F. z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w zakresie obejmującym postanowienia załącznika do uchwały - Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - pozycja F w części ,,Uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą"; 2. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie może być wykonana. Rada Gminy w F. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Wzór deklaracji stanowi załącznik nr 1 do uchwały. W pozycji F wzoru deklaracji ("Oświadczenie i podpis składającego/osoby reprezentującej składającego") zawarto oświadczenie o następującej treści: "Uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U.2001.142.1591 ze zm.) dalej "u.s.g.", art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2013.1399), dalej "Ustawa" i art. 12 w zw. z art. 10 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.152.897 ze zm.). Na powyższą uchwałę w zakresie obejmującym treść: "Uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego oświadczam, że podane przez mnie dane są zgodne z prawdą", zamieszczoną w pozycji F załącznika nr 1 do uchwały, Prokurator Rejonowy w K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę. Zarzucił rażące naruszenie art. 6n Ustawy przez nałożenie na składającego deklarację obowiązku składania ww. oświadczenia zawierającego uprzedzenie o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 Kodeksu karnego (K.k.), bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 233 § 1 K.k. dotyczy odpowiedzialności za składanie zeznań mających służyć za dowód w postępowaniu sądowym prowadzonym na podstawie ustawy, a osoba w jego toku zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. Zatem, w ocenie skarżącego, zobowiązanie do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, wynikającej z art. 233 § 1 K.k., w uchwale organu stanowiącego przepis prawa miejscowego, pozostaje w sprzeczności z wymienionymi wyżej przepisami. Podejmując przedmiotową uchwałę rada gminy nie miała umocowania prawnego do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku składania oświadczenia zawierającego uprzedzenie o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 K.k. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w F. nie wniosła opozycji wobec skargi w zaskarżonym zakresie. Podniosła, że na najbliższej sesji rady gminy w dniu 30 kwietnia 2015 r. usunie objęte skargą naruszenie prawa. W ocenie organu w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym stopień naruszenia prawa jest znikomy, wynikał on z faktu przyjęcia w treści uchwały z dnia 28 grudnia 2012 r. załączników zalecanych według wzorów przekazanych przez organy nadzoru finansowego nad finansami jednostek samorządu gminnego i póki co nikt z tego tytułu nie doznał uszczerbku. Zdaniem Rady Gminy w F., jeżeli zostało dostrzeżone naruszenie prawa przez prokuraturę, istniała możliwość skierowania sygnalizacji do Rady Gminy, bez potrzeby prowadzenia postępowania i wnoszenia skargi, która jest konieczna w sytuacji nieusunięcia naruszenia prawa w zakreślonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga jest uzasadniona ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. W oparciu o art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Dodatkowo wymaga wyjaśnienia, że prokuratora nie dotyczy wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, w tym skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a.) czy "sygnalizacji", co podnosiła rada gminy w odpowiedzi na skargę. Dokonując kontroli uchwały objętej skargą w zakresie wskazanym, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.). W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały zawarto art. 18 ust. 1 u.s.g. i art. 6n Ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 6n ust. 1 Ustawy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ustęp 2 tego przepisu stanowił, że rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W myśl art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 ze zm.) sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Jednak warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepisy Ustawy nie przewidują takiego rozwiązania. Nawet, gdyby przyjąć, że przez sformułowanie "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 K.k. należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały, upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać. Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorze deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 K.k. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność uchwały w części obejmującej oświadczenie o uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 K.k. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.