I SA/Ke 196/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 26 października 2010r.; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. 1.1 Decyzją z dnia [...]. nr [...]Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]nr [...]odmawiającą J. B.umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego i Fundusz Pracy. 1.2 Organ wyjaśnił, że J. B. prowadziła od 2 sierpnia 1993r. działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Importowo-Exportowy Chemikalii i Surowców Mineralnych - sprzedaż zapasów (resztkowych ilości) nietypowych chemikaliów niezbędnych przy wytopie i produkcji artykułów ze szkła. Działalność nie została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej, ani też zawieszona, ani wyrejestrowana w ZUS. Według oświadczenia złożonego przez stronę, działalność nie jest obecnie prowadzona. Z uwagi na niedopełnienie obowiązku opłacania składek, na koncie rozliczeniowym powstało zadłużenie. Wnioskiem z dnia 9 lipca 2010r. J. B. zwróciła się do Oddziału ZUS w K. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz FP. 1.3 Zakład wyjaśnił, że przesłanki umorzenia należności z tytułu składek zawarte zostały w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.)- dalej: u.s.u.s., przewidujące taką możliwość tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jednocześnie organ wskazał, że stosownie do treści art. 28 ust. 3 a ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania takich należności określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. 1.4 Zdaniem organu, w przypadku zobowiązanej nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bowiem działalność gospodarcza nie została zlikwidowana ani czasowo zawieszona. Ponadto wszczęte wobec strony postępowanie egzekucyjne, za pośrednictwem Urzędu Skarbowego, nie zostało zakończone. Zatem postępowanie w sprawie prowadzone było w oparciu o treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. W toku postępowania umorzeniowego ustalono, że pod adresem wskazanym we wniosku, tj. ul. S. 27 we W., znajduje się parterowy, murowany, w dobrym stanie technicznym dom mieszkalny. Pełnomocnik zobowiązanej – S. B. (małżonek) zeznał, że tylko on zamieszkuje obecnie pod ww. adresem. Zobowiązana przebywa tu sporadycznie, stale zamieszkiwała około 2 - 3 lata temu. 1.5 Zgodnie z przedłożonym aktem notarialnym, małżonkowie B. posiadają rozdzielność majątkową małżeńską od 16 września 2003r. Małżonek zobowiązanej oświadczył, że zamieszkuje ona u córki w K. lub (częściej, obecnie) u chorego ojca. Również z ustaleń Komendy Powiatowej Policji we W. z marca 2010r, dokonanych na wniosek ZUS, wynika, że zobowiązana nie zamieszkuje pod adresem ul. S. 27 we W., lecz prawdopodobnie przybywa u ojca w W.. Według oświadczenia pełnomocnika, pod adresem we W. ul. S. 27 zobowiązana posiada jedynie odzież i drobne osobiste przedmioty, nie posiada żadnych własnych ruchomości o większej wartości. 1.6 Jak wynika z danych Starostwa Powiatowego W. oraz z oświadczenie pełnomocnika, zobowiązana nie jest właścicielką żadnych nieruchomości położonych na terenie powiatu włoszczowskiego. 1.7 Pełnomocnik oświadczył, że zobowiązana nie prowadzi obecnie działalności gospodarczej. Działalność, z tytułu której powstało zadłużenie wobec ZUS prowadzona była w miejscu zamieszkania w lokalu użyczanym bezpłatnie od brata J. B.. Z przedłożonych zeznań podatkowych oraz książki przychodów i rozchodów wynika, iż z tytułu działalności gospodarczej w 2003r. poniosła stratę w wysokości 6.176 zł, w 2004 r. dochód wyniósł 196 zł, w 2005r. strata wyniosła 3.758 zł, w 2006 r. dochód wyniósł 4.035 zł, w 2007r. strata wyniosła 3.356,69 zł (przy przychodzie 5.600 zł), w 2008 r. strata wyniosła 3.019,68 zł (przy przychodzie 0 zł), w 2009 r. strata wyniosła 957,83 zł (przy przychodzie 4.080 zł), w okresie 01-07/2010r. strata wyniosła 1.793,37 zł (przy przychodzie 0 zł). 1.8 Według aktualnych danych Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS o płatnikach składek i ubezpieczonych wynika, iż poza prowadzoną działalności gospodarczą zobowiązana nie posiada innych tytułów do ubezpieczeń. Pełnomocnik zeznał, iż J. B. nie uzyskuje żadnych dochodów, pozostaje bez środków do życia, jest na wyłącznym utrzymaniu męża i ojca, dzieci pomagają sporadycznie. Żadnej pomocy od instytucji pomocowych, dodatków czy dopłat nie otrzymuje. Małżonek – S. B. (lat 66) prowadzi własną działalność gospodarczą pod adresem zamieszkania tj. ul. S. 27 W., w zakresie garncarstwa-ceramiki. Dochody z tej działalności za 2009r. wyniosły około 5.000 zł, nadto uzyskuje on dochód z tytułu emerytury w wysokości 1.035,87 zł brutto, netto 882,64 zł. 1.9 Ojciec zobowiązanej D. W. (lat 96) uzyskuje dochody ze świadczenia emerytalnego z ZUS O/R.. Jak wynika z danych Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS o płatnikach składek i ubezpieczonych do 02/2010r. prowadził on działalność gospodarczą- Prywatny Gabinet Lekarski. Do pisma z dnia 14 grudnia 2010r. pełnomocnik zobowiązanej załączył dokumentację lekarską dotyczącą ojca zobowiązanej, nad którym sprawuje ona opiekę i na którego częściowym utrzymaniu pozostaje. Z karty leczenia szpitalnego wynika, że D. W. doznał w lutym 2009r. złamania kości udowej szyjki lewej i została mu wstawiona endoproteza. Z zaświadczenia lekarskiego z lutego 2010r. wynika, że jest on obłożnie chory i wymaga stałej opieki osoby drugiej. 1.10 Według oświadczenia pełnomocnika zobowiązana nie ponosi żadnych stałych wydatków, ani opłat, sporadycznie, w niewielkiej wysokości ponosi wydatki na lekarstwa. Z przedłożonej dokumentacji wynika, iż w lipcu 2010r. przeszła ona operację palca stopy - koszt wyniósł 2.000 zł. Po operacji zobowiązana samodzielnie porusza się tylko po mieszkaniu. Z zaświadczenia lekarskiego z grudnia 2010r. złożonego w ZUS w dniu 15 grudnia 2010r. wynika, że leczy się przewlekle z powodu stanów depresyjnych i nerwicy ogólnej oraz nadal wymaga leczenia. Jak wynika z oświadczeń zobowiązanej i jej pełnomocnika, stan zdrowia nie uniemożliwia opieki nad chorym ojcem. 1.11 Poza zadłużeniem wobec ZUS J. B. posiada zobowiązanie w kwocie ok. 4.600 zł wobec Jednostki Ratownictwa Chemicznego w T.. Zadłużenie powstało w czerwcu 2008r. z tytułu nieuregulowanych faktur za wykonanie usługi na rzecz prowadzonej przez stronę działalności. Jak wynika z przedłożonego zawiadomienia, zobowiązanie dochodzone jest w postępowaniu egzekucyjnym przez komornika. Pełnomocnik oświadczył, że zobowiązana reguluje zobowiązanie w kwotach 300-500 zł miesięcznie. 1.12 W piśmie z dnia 9 lipca 2010r. strona podała, że część kontrahentów nie uregulowała należności wobec prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Nie podała jednak wysokości tych wierzytelności ani nie przedłożyła żadnych dokumentów na ich potwierdzenie. Zgodnie z danymi Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców z dnia 29 grudnia 2009r. zobowiązana nie jest właścicielką żadnego samochodu. 1.13 Organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Brak jest bowiem podstaw do uznania, iż sytuacja strony jest wyjątkowa, uniemożliwiająca opłacenie należności względem Zakładu. Nie wystąpiły sytuacje drastyczne związane ze szkodami poniesionymi w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Pełnomocnik podniósł, że działalność zobowiązanej jest obecnie jedynie teoretycznie prowadzona i nie może zostać zlikwidowana, bowiem pozostały resztkowe ilości substancji, od których z chwilą likwidacji działalności konieczne by było opłacenie kilkutysięcznego podatku VAT oraz kosztów utylizacji. Natomiast możliwość sprzedaży tych substancji jest ograniczona, ponieważ sprzedawca i kupujący musi spełniać normy ISO, których uzyskanie przez firmę zobowiązanej ze względów technicznych i logistycznych nie jest możliwe. W ocenie pełnomocnika taką sytuację należy traktować za nadzwyczajną, jako niekorzystne zdarzenie losowe. Powyższe czynniki są bowiem niezależne od prowadzącego działalność oraz trudne do przewidzenia. Pełnomocnik podniósł również, że upadek i likwidacja kontrahentów jest sytuacją porównywalną z wystąpieniem klęski żywiołowej. Sytuacja taka była trudna do przewidzenia przez stronę i jej kontrahentów. Odnosząc się do tych argumentów organ wyjaśnił, że klęski żywiołowe i katastrofy naturalne spowodowane są czynnikami zewnętrznymi, niezależnymi od człowieka, a działania podmiotów gospodarczych nie mogą być do nich zaliczone. Działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko. Ewentualne wysokie koszty związane z likwidacją działalności nie mogą stanowić przesłanki do umorzenia i być usprawiedliwieniem dla generowania kolejnych zaległości składkowych. 2.1 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. J. B. zarzuciła brak możliwości odwołania się do instancji nadrzędnej, a także pominięcie art. 28 ust. 3a i 3b, a także § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. 2.2 W uzasadnieniu skargi J. B. podniosła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał, że nie posiada ona żadnych własnych pieniędzy, a zatem, w ocenie skarżącej, brak jest możliwości spłaty zadłużenia. Nietrafnie organ ocenia, że zobowiązana nie spełnia żadnego kryterium, o których mowa w powołanych w decyzji przepisach. Zdaniem skarżącej, spełnia ona warunki zawarte w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Rozporządzenia łącznie. Skarżąca wyjaśniła, że pozbawienie jej możliwości odwołania się od decyzji z dnia 26 października 2010r. nastąpiło przez to, że odwołanie rozpoznał ten sam organ, a nie instancja nadrzędna. J. B. zarzuciła zaskarżonej decyzji, że jest ona sprzeczna z zasadami współżycia społecznego wobec wielkości należnej kwoty a także wobec pominięcia faktu, że skarżąca jest nie tylko płatnikiem składek ale także osobą ubezpieczoną w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 3.1 Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Istotnym jest, że kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem. Oznacza to, że zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) wyeliminować z obrotu prawnego można jedynie rozstrzygnięcie naruszające prawo w sposób o jakim mowa w tym przepisie. 3.2 Skarga jest częściowo zasadna, co oznacza konieczność eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Okolicznościami, które zadecydowały o sposobie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należą tak do sfery prawa materialnego jak i procesowego. 3.3 Prawidłowo organ wskazał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był art. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2009.205.1585 ze zm. dalej s.u.s.) , oraz rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 3b w/w ustawy tj. rozporządzenie Min. Gospodarki , Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. 2003.141.1365 ze zm.). W paragrafie 3 tego rozporządzenia wskazano sytuacje , w których zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności Mimo powołania powyższego rozporządzenia jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia organ tak w decyzji I instancji jak i w decyzji ostatecznej nie wskazał , dlaczego jego zdaniem nie zaistniały przesłanki powyższego przepisu. Jako jedyne uzasadnienie rozstrzygnięcia przywołał stan faktyczny, nie dokonując jednocześnie jego oceny. Takie działanie narusza zasady postępowania. Z art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000r.Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej kpa wynika obowiązek przywołania w uzasadnieniu decyzji podstawy faktycznej i prawnej. Przy czym podstawa prawna winna być wyjaśniona bo tylko wówczas organ zrealizuje tak zasadę przekonywania (art. 11 kpa) jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów ( art. 8 kpa). W wyroku z dnia 10.VII.1985r. SA/Kr 579/05 (ONSA 1985, nr 2 poz. 14) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że " Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa , o jakim mówi art. 107 § 3 kpa,". W innym z orzeczeń (SA/Po 1317/87 – patrz baza internetowa NSA) sąd ten wskazał, że wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej, czyli na wytłumaczeniu, dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę. Brak oceny zebranego materiału dowodowego narusza też w sposób mający wpływ na wynik sprawy ( niemożność oceny poprawności działania organu) dyspozycje art. 77§ 1 kpa. W myśl bowiem tego przepisu organ ma obowiązek nie tylko zebrać ale i rozpatrzeć całość zebranego w sprawie materiału dowodowego. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23.XI.1994r. III ARN 55/94 OSNAPiUS1995,nr 7, poz. 83 wskazano, że " Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym." Analizując materiał dowodowy w tym zakresie organ będzie miał na uwadze , że okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia przedmiotowych należności winny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Koniecznym będzie skonfrontowanie sytuacji materialnej skarżącej z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia ( patrz wyrok NSA z 10.X.2007r. II GSK 176/07 Lex nr 399183). 3.4 Poprawny jest pogląd organu, że wydanie decyzji w oparciu o przepis § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia następuje w ramach uznania administracyjnego. Z konstrukcji tego przepisu wynika jednak, że orzekanie w ramach takiego uznania ma miejsce dopiero wówczas gdy organ ustali, że po stronie zobowiązanego do zapłaty zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie. Skoro w sprawie niniejszej ( niezależnie od tego czy poprawnie) organ wskazał, że po stronie skarżącej nie zachodzą przesłanki o których mowa w cyt. rozporządzeniu to dalsze jego rozważania o uznaniu administracyjnym są bezprzedmiotowe. Dopiero ustalenie, że sytuacja skarżącej że względu na stan zdrowia i sytuację rodzinną jest taka, że nie jest ona w stanie opłacić składek, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny implikuje rozważenie powyższego w ramach przyznanego tym przepisem uznania administracyjnego wyrażającego się zwrotem "zakład może umorzyć należności". Organ będzie też miał na uwadze, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 21 maja 2009r. IIGSK 1045/08 – lex nr 564200 orzekając w ramach uznania administracyjnego organ nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego. Funkcja ochronna tego ubezpieczenia nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny. 3.5 Rozpoznając sprawę ponownie organ w myśl powyższych uwag rozważy cały materiał dowodowy i stosownie do wyników zastosuje przepisy prawa materialnego. Wynik tak rozważań dowodowych oraz zastosowanie i subsumcja przepisów prawa materialnego zostaną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia omówione tak aby odpowiadało ono dyspozycji art. 107 § 3 kpa. 3.6 Nie jest zasadny zarzut pozbawienia skarżącej prawa do odwołania się do instancji nadrzędnej jaką w jej ocenie jest Prezes ZUS. Nie jest sporne , że zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zakład ubezpieczeń społecznych wydaje decyzje w sprawie umarzania należności z tytułu składek. Wątpliwości pojawiały się na tle sformułowania ust. 4 tego artykułu stanowiącego, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje nie odwołanie a prawo do wniesienia do Prezesa Zakładu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wykładni tego przepisu dokonał Naczelny Sąd Administracyjny (np. orzeczenie z dnia 16.VI.2010r. II GSK 630/09 – lex nr 597014) gdzie wskazał w szerokim uzasadnieniu, że organem właściwym do wydania decyzji w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy o umorzenie należności z tytułu składek( art. 83 ust. 4 u. s.u.s.) jest ZUS. Skoro zatem wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozpatrzył organ właściwy zarzuty strony w tym zakresie okazały się bezpodstawne. 3. 7 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.