I SA/Ke 227/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] nr [...] odmawiającą T.K.umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. Organ ustalił, że 12 listopada 2015 r. T. K. złożył wniosek o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu zaległych składek. W dniu [...] r. organ wydał decyzję nr [...] mocą, której odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Pismem z 6 listopada 2015 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności. W odwołaniu zawęziła pierwotny zakres wniosku i wniosła jedynie o umorzenie odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpatrzył wniosek w świetle przesłanek umorzenia wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2015.121 ze zm.) dalej "u.s.u.s." W myśl art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 zachodzi w sytuacjach wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W sposób szczególny rozpatrzono przesłankę stanowiącą o nieskuteczności egzekucji. W stosunku do zadłużenia prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w J.. Z uwagi na złożony wniosek o umorzenie, na podstawie ustawy z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U.2012.1551), egzekucja w stosunku do części zadłużenia podlegającego abolicji została zawieszona. Do należności niepodlegających abolicji postępowanie nadal się toczy i okoliczność ta nie pozwala na stwierdzenie, że w stosunku do zadłużenia zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Brak jest dokumentu sporządzonego przez organ egzekucyjny, który potwierdzałby brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Mając na uwadze powyższe, Zakład stwierdził brak przesłanek pozwalających stwierdzić całkowitą nieściągalność. Jednocześnie, stosownie do art. 28 ust. 3a u.s.u.s, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umarzania tych należności określa, wydane na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s, rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141.1365), dalej "Rozporządzenie". Organ wskazał na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Zakład dokonał ponownej analizy możliwości płatniczych, sytuacji materialno-bytowej i zdrowotnej wnioskodawcy. Ustalił, że prowadzona działalność gospodarcza została zakończona 21 października 2013 r. Zobowiązany pobiera rentę inwalidzką z tytułu niezdolności do pracy przyznaną do 30 czerwca 2016 r., w kwocie 1611,22 zł (brutto), która obciążona jest zajęciem egzekucyjnym. Po potrąceniu do wypłaty pozostaje kwota 1152,58 zł netto. Koszty związane z utrzymaniem wnioskodawca określił na kwotę 248 zł., z tytułu opłat eksploatacyjnych 130 zł oraz koszty związane z leczeniem 110 zł. Zobowiązany posiada również zobowiązania z tytułu wierzytelności Eurocash S.A., które dochodzone są przez komornika oraz z tytułu alimentów w kwocie 200 zł miesięcznie. Zakład stwierdził, że jako wierzyciel nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli dłużnika, a dłużnik nie ma podstaw aby przedkładać ich interesy ponad zobowiązania względem ZUS. Mając na uwadze powyższe ZUS stwierdził, że wnioskodawca nie znajduje się w stanie ubóstwa rozumianego jako permanentny stan braku możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych rodziny. W ocenie organu strona ma możliwość spłaty należności z tytułu składek, co w ocenie organu wydającego decyzję stanowi okoliczność uzasadniającą odmowę umorzenia należności. Zdaniem ZUS nie wystąpiły również przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. W tym zakresie organ zbadał dokumenty w kontekście sytuacji zdrowotnej wnioskodawcy. Ustalił, że skarżący ma problemy zdrowotne, które wymagają stałego leczenia z uwagi na przewlekłą chorobę, co generuje dodatkowe koszty leczenia. Zobowiązany ma orzeczony stopień niepełnosprawności i został uznany za osobę niezdolną do pracy do 30 czerwca 2016 r., co w ocenie organu wskazuje na ograniczenie możliwości uzyskiwania dochodu przez stronę do ww. daty. W ocenie organu czasowy charakter świadczenia przesądza o podjęciu negatywnego rozstrzygnięcia. W sprawie nie ustalono aby przesłanki natury losowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, którym nie można było przeciwdziałać, miały bezpośredni wpływ na powstałe zaległości. Poza faktami ujętymi w niniejszej decyzji wnioskodawca nie wskazał na inne występujące aktualnie i nie znane organowi z urzędu okoliczności, których zaistnienie miałoby istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Na powyższą decyzję T. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku, o całkowite umorzenie należności. Nie sprecyzował zarzutów przeciwko zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) .) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, iż skarga musi odnieść skutek z powodu naruszenia prawa, które to naruszenie Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zakres kognicji organu odwoławczego, w tym organu ponownie rozpoznającego sprawę jest wyznaczany zakresem zaskarżenia przez odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) rozstrzygnięcia pierwszo-instancyjnego. Postępowanie odwoławcze oparte jest bowiem na zasadzie skargowości ( art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.), tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Oznacza to, iż organ drugiej instancji jest władny rozpatrzeć zakwestionowaną odwołaniem (wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy) decyzję wyłącznie w takiej części, w której nie stała się ona ostateczną z powodu jej zaskarżenia. Strona może ograniczyć zaskarżenie do części decyzji, o ile ta część da się wyodrębnić z całości. W orzecznictwie powszechnie przyjęty jest pogląd, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 872/13, LEX nr 1636871). Stosownie do treści art.16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie (w tym decyzje, których nie zaskarżono w terminie albo ich części nie objęte odwołaniem) lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Takie decyzje, bądź ich części (a precyzyjniej materie nimi objęte) nie mogą być przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy, który nie jest uprawniony do badania zasadności decyzji ostatecznych. Taką wadą dotknięta jest część zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy, jakkolwiek dostrzegł, że przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący uczynił tylko odmowę umorzenia odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek, to przedmiotem postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uczynił całą decyzję organu pierwszej instancji obejmującą odmowę umorzenia tak należności składkowych jak i odsetek. Zauważyć należy, że odsetki stanowią wyodrębnioną część rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Pomimo wyraźnego określenia przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakresu odwołania, wyszedł poza zakres zaskarżenia i rozpoznał sprawę procedując w tym zakresie z urzędu. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości, nie zważając na ograniczenie swoich kompetencji do części objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy czyli odmowy umorzenia odsetek, czym naruszył art. 16 § 1 w związku z art.127 § 1 i § 3 k.p. a w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie także proces decyzyjny organu został przeprowadzony wadliwie. Organ jakkolwiek zgromadził materiał dowodowy w zakresie sytuacji materialnej, zdrowotnej zobowiązanego, to zgromadzonych dowodów wszechstronnie nie rozważył stosownie do wymogów określonych w art. 77 § 1 k.p.a., zaś dokonana ocena okazała się dowolną, przekraczającą granice zakreślone przepisem art. 80 k.p.a. Organ prawidłowo wskazał na materialno-prawną podstawę umorzenia należności składkowych, jaką jest art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. Powołany przepis stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jednocześnie wskazując na przypadki w których ona zachodzi. Ponadto, w związku z tym, że sprawa dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności, organ ma możliwość umorzenia tych należności także w innych uzasadnionych przypadkach. Na te uzasadnione przypadki wskazuje § 3 Rozporządzenia. Sąd podziela stanowisko organu, który ustalił, że nie występuje żadna z okoliczności wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s. Wobec ustalenia braku przesłanki nieściągalności ZUS przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 Rozporządzenia w kierunku ustalenia sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego, co mogłoby wyjaśnić czy przypadek skarżącego jest tym właśnie uzasadnionym, o którym wspomina przepis, a przede wszystkim czy ustalone okoliczności świadczą o tym, że skarżący nie jest w stanie opłacić tych należności bez spowodowania zbyt ciężkich skutków dla siebie i swojej rodziny. Sformułowany w przepisie § 3 Rozporządzenia katalog (niezamknięty) sytuacji pozwalających na umorzenie należności ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną, stan zdrowotny wskazuje, że powinno mieć ono zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych, takich jak groźba pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie należności z tytułu składek obowiązkiem organu jest ocenić, czy pomiędzy obowiązkiem zapłaty składek i możliwościami egzystencyjnymi zobowiązanego istnieje związek tego rodzaju, że zapłata składek spowoduje zagrożenie możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika i jego rodziny, w tym możliwości uzyskiwania dochodu, prowadzenia działalności gospodarczej. Organ odmawiając zastosowania instytucji umorzenia jest zobowiązany wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Należy przy tym zauważyć, że z treści wskazanych przepisów wynika, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. Może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji organu. W ocenie organu w przypadku skarżącego nie wystąpił warunek umożliwiający umorzenie należności z tytułu składek, określony w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Skarżący nie znajduje się w stanie ubóstwa rozumianego jako permanentny stan braku możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb rodziny. Posiada bowiem dochody - rentę inwalidzką w kwocie 1611,22 zł, zaś na wskazane przez zobowiązanego wydatki składają się koszty związane z utrzymaniem – 248 zł, opłaty eksploatacyjne -130 zł, koszty związane z leczeniem 110 zł, jak również potrącenia komornicze oraz zobowiązania z tytułu alimentów. Ustalone prawo do świadczenia rentowego zdaniem organu pozwala na stwierdzenie, że zobowiązany dysponuje możliwością spłaty zaległości. Taka ocena sytuacji skarżącego, ogólnikowa i powierzchowna, nie może zostać zaakceptowana. Uwadze organu uszła wskazana przez skarżącego we wniosku o umorzenie należności konieczność sfinansowania zakupu protezy, który to wydatek podyktowany jest przeprowadzonym w dniu 9 kwietnia 2015 r. zabiegiem amputacji nogi. Okoliczność tę organ pominął, mimo że zobowiązany powoływał się na znaczny koszt jaki musi ponieść, a w aktach znajduje się faktura pro forma z dnia 31 sierpnia 2015 r. wystawiona przez firmę V.-O. Polska Sp. z o.o., z której wynika, że udział własny pacjenta w zakupie protezy wynosi 8500 zł. Niewątpliwie do niezbędnych potrzeb zobowiązanego należy zaliczyć te, które wynikają z problemów zdrowotnych. Wydatek na zakup protezy niezbędnej do powrotu do prawidłowego, normalnego funkcjonowania zobowiązanego w społeczeństwie jest bez wątpienia wydatkiem, który winien być uwzględniony przez organ przy ustaleniu przesłanki określonej w § 3 pkt 1 Rozporządzenia. Organ winien zatem ocenić, czy opłacanie należności z tytułu składek, uwzględniając nie tylko wydatki bytowe, leczenie, alimenty ale także wydatek na zakup protezy nie pozbawia zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślić należy, że skarżący składając wniosek o umorzenie zaległości eksponował okoliczność amputacji nogi i wydatków na zakup protezy. Pominięcie wszystkich okoliczności na które powołuje się skarżący oznacza, że organ naruszył zasady postępowania art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za dowolną należy także uznać ocenę Zakładu w zakresie wystąpienia w sprawie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. Argumentując brak tej przesłanki umorzenia, organ wskazał na czasowy charakter orzeczenia o niepełnosprawności zobowiązanego który determinuje datę ograniczenia możliwości zarobkowych. Dokonując ustaleń organ powołał się na treść orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 24 czerwca 2013 r., którym uznano zobowiązanego za osobę niezdolną do pracy do 30 czerwca 2016 r. Organ pominął dokument w postaci karty wypisowej z Polsko Amerykańskiej Kliniki Serca Centrum Kardiologiczno-Angiologiczne w S., z którego wynika, że po wydaniu orzeczenia o niepełnosprawności zobowiązany został poddany zabiegowi amputacji nogi (9 kwietnia 2015 r.). Składając wniosek o umorzenie właśnie na tę okoliczność skarżący się powoływał. Ustalenia organu, że ograniczenie możliwości uzyskiwania dochodu przez zobowiązanego kończy się z dniem 30 czerwca 2016 r., bez zbadania czy i jakie znaczenie dla niezdolności do pracy po tej dacie ma amputacja nogi, oznacza, że organ pomija w swoich ustaleniach istotne okoliczności. Skoro z ustaleń organu wynika, że skarżący prowadził działalność gospodarczą do 21 października 2013 r. i zaprzestał jej prowadzenia w związku z orzeczeniem o niepełnosprawności, to istotne znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia ma ustalenie związku pomiędzy przeprowadzeniem zabiegu amputacji nogi a możliwościami uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Innymi słowami, czy zapłata należności przez skarżącego jest z uwagi na stan zdrowia w ogóle możliwa. Ustalenia organu w zakresie, że nie zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia zostały dokonane zatem z pominięciem istotnych dowodów, co narusza przepis art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając ponownie sprawę organ, przeprowadzi postępowanie odwoławcze w zakresie określonym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy rozpatrzeniu sprawy, uwzględniając rozważania Sądu, dokona wszechstronnej oceny wszystkich dowodów dla ustalenia czy biorąc pod uwagę możliwości płatnicze zobowiązanego oraz konieczne wydatki zapłata składek nie spowoduje zagrożenia możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb zobowiązanego jak również czy stan zdrowia po zabiegu amputacji nogi ma wpływ na możliwość uzyskiwania dochodu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c., orzeczono jak w sentencji wyroku.