I SA/Ke 227/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 maja 2020 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje w mocy decyzję z dnia 7 kwietnia 2020 r. nr (...) co do pkt 1 oraz poprzedzającą decyzję z dnia 7 kwietnia 2020 r. nr (...) co do pkt 1; 2. oddala skargę w pozostałej części. Decyzją z [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję tego organu z[...] nr [...] wydaną dla S. K. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności składkowych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) wyjaśnił, że wnioskiem, który wpłynął 21 lutego 2020 r., S. K. zwrócił się o umorzenie należności z tytułu składek. Decyzją z [...] Zakład w punkcie 1., na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") w związku z art. 30 i art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266), dalej "u.s.u.s.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz na ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. W punkcie 2. na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. Utrzymując w mocy tą decyzję Zakład wyjaśnił, że na koncie płatnika składek figurują między innymi zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Organ powołując art. 30 u.s.u.s. wyjaśnił, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. W stosunku do tego rodzaju składek Zakład nie może badać przesłanek umorzenia przewidzianych w tym artykule. Z kolei w odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Oznacza to, że Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. Powyższe stało się przyczyną do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S.K. wskazał na trudności finansowe związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, które przyczyniły się do powstania zadłużenia. W jego ocenie, wniosek o umorzenie należności jest zasadny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 23 lipca 2020 r. skarżący wskazał, że podstawę prawną jego wniosku o umorzenie należności stanowi art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Opisał trudną sytuację majątkową i zdrowotną. Do pisma załączył zaświadczenie lekarskie z 20 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja w części opisanej poniżej naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie decyzji z 7 kwietnia 2020 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, zawiera dwa punkty: w pierwszym z nich organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 30 i art. 83b ust.1 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, w drugim z nich organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. Pierwszy z punktów narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast drugi z punktów odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W powołanym przepisie nie wskazano w sposób enumeratywny przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, niemniej przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. I GSK 1640/18, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny. Innymi słowy, wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I GSK 329/14). W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także przed wydaniem tego aktu nie prowadzi postępowania administracyjnego zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. W rozstrzygnięciu tym organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Przepis art. 28 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Zgodnie z tym przepisem, należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), która ma miejsce w sytuacjach wymienionych (w ust. 3 w punktach od 1 do 6), z zastrzeżeniem ust. 3a. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 30 u.s.u.s. wskazano z kolei, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Powyższe przepisy wskazują na trzy sytuacje: 1/ dotyczącą należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, których podstawą do umorzenia jest art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s., 2/ dotyczącą należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika, których podstawą do umorzenia jest art. 28 ust. 3 u.s.u.s., 3/ dotyczącą składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek, których ze względu na treść art. 30 u.s.u.s. organ nie może umorzyć. Zakład w punkcie pierwszym decyzji z 7 kwietnia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Podstawą tego rozstrzygnięcia był przepis art. 30 u.s.u.s. Wymaga wyjaśnienia, że należności z tytułu składek to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Przepis art. 30 u.s.u.s. wyraźnie odnosi się tylko do składek finansowanych przez ubezpieczonych. Oznacza to, że niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2017 r. sygn. akt II GSK 1492/17, z 12 grudnia 2019 r. I GSK 715/19, wyroki dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyjątek od dopuszczalności umorzenia należności przewidziany w art. 30 u.s.u.s. jest zatem ściśle określony i obejmuje wyłącznie umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami składek. Tymczasem Zakład w punkcie 1 decyzji z 7 kwietnia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie " należności z tytułu składek". Wadliwość tego rozstrzygnięcia polega więc na tym, że objął nim nie tylko składki za zatrudnionych pracowników, ale i odsetki za zwłokę, które mogą być umarzane na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Skoro wykluczenie stosowania unormowań w zakresie umarzania dotyczy tylko składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika, ale już nie dotyczy innych należności z tytułu składek od zatrudnionego pracownika, które nie są stricte składkami, to Zakład nie może odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie, zwłaszcza, że wnioskodawca objął swym wnioskiem wszelkie zaległości. Należy podkreślić, że Zakład może umorzyć należności w stosunku do pozostałych elementów należności z tytułu składek, tj. do odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty, nawet jeśli podstawę do ich naliczenia stanowiłyby składki finansowane przez ubezpieczonych. Wynika to także z treści art. 24 ust. 9 u.s.u.s., zgodnie z którym odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkowa opłata są finansowane w całości ze środków własnych płatnika składek. To zaś oznacza obowiązek uwzględnienia tej kwestii przy formułowaniu rozstrzygnięcia w zakresie odmowy wszczęcia postępowania. Należy przyjąć, że w decyzji z [...] r. Zakład prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Jak wynika z treści tego przepisu, nie istnieje możliwość umorzenia tej grupy należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Należności te rozpatrywane mogą być przez pryzmat art. 28 ust. 3 u.s.u.s., co stało się przedmiotem rozważań decyzji z [...] nr [...], znajdującej się w aktach sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w zakresie punktu 2 zaskarżonej decyzji organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W tym też zakresie należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku. Zarzuty skargi wskazujące, że do powstania zaległości przyczyniły się trudności w prowadzonej działalności gospodarczej oraz wskazujące na trudną sytuację majątkową i zdrowotną skarżącego nie wiążą się z przedmiotową sprawą. Wydana w niej decyzja ma charakter formalny, w której odmówiono wszczęcia postępowania. Organ nie ustalał w niej sytuacji majątkowej ani życiowej strony. Ustalił jedynie, że skarżący posiada zaległości i w omówionym wyżej zakresie odmówił wszczęcia postępowania. Podsumowując, zaskarżona decyzja jest prawidłowa w zakresie, w jakim organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. Decyzja ta wraz z poprzedzającą ją decyzją z [...] r. podlegała natomiast uchyleniu z powodu naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. i art. 30 u.s.u.s. w części punktu 1, w jakim organ odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych, przez nieuprawnione objęcie tym rozstrzygnięciem pozostałych elementów składających się na należności składkowe tych pracowników. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego w uchylonej części Zakład, uwzględniając powyższe uwagi, zobowiązany będzie wydać decyzję prawidłowo sformułowaną wobec wnioskowanych przez skarżącego należności składkowych. Z powołanych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c/ oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.