I SA/Ke 234/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędziowie Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga,, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R.G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych oddala skargę. 1.1 Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 349/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I SA/Ke 495/10, którym Sąd oddalił zaskarżoną przez R. G. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych. 1.2 Naczelny Sąd Administracyjny podał, że ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że R. G. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w łącznej kwocie 49.312,21 zł. Wskazał na ciężką sytuację materialną uniemożliwiającą spłatę zobowiązań składkowych powstałych w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej. Organ odmówił umorzenia wnioskowanych należności. Podniósł, że zobowiązany w trakcie postępowania administracyjnego zatrudniony był w F. – K.sp. z o.o. w K.na czas określony od 11 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r., na stanowisku murarza z wynagrodzeniem 1050 zł netto. Żona zobowiązanego M. G. zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Małżonkowie G. na utrzymaniu mają dwoje dzieci w wieku szkolnym. Żona zobowiązanego otrzymuje z Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zasiłek rodzinny na dzieci w łącznej wysokości 182 zł miesięcznie. Syn od 2004r. pozostaje pod stałą opieką poradni nefrologicznej z powodu niewydolności nerki. Z uwagi na schorzenie wymaga systematycznego przyjmowania leków, przestrzegania diety, rodzina ponosi również wydatki związane z dojazdami do poradni w kwocie około 100 zł miesięcznie. Zobowiązany wraz z rodziną mieszka u teściowej, gdzie do dyspozycji mają jeden pokój 16 m² i kuchnię. W domu brak jest łazienki i centralnego ogrzewania. Prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe. Skarżący nie płaci lokatornego, natomiast pokrywa rachunki związane z eksploatacją mieszkania tj. gaz, światło, wodę, oraz dokonuje częściowego zakupu opału. Wydatki związane z utrzymaniem mieszkania i zakupem leków wynoszą 319,87 zł miesięcznie (woda 12,95 zł, energia 36,92 zł, gaz 45 zł, opał 125 zł, dojazdy do lekarza 100 zł). Zobowiązany nie posiada nieruchomości, natomiast jego żona jest właścicielką nieruchomości położonej w miejscowości G. o powierzchni 1 ha 04 a, na którą składają się: drewniany budynek mieszkalny wraz ze stodołą, szopą i budynkiem gospodarczym oraz grunty orne i łąki. Jej wartość wynosi około 30.000 zł. Małżonkowie G. posiadają samochód osobowy o wartości około 1.000 zł – 1.500 zł. Organ ustalił także, że zobowiązany posiada zadłużenie w Urzędzie Skarbowym w K.w wysokości 3.055,98 zł. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ uznał, że brak jest podstaw umorzenia należności z tytułu składek. Organ wyjaśnił, że za odmową umorzenia należności przemawia fakt, że zobowiązany pracuje, uzyskując regularne dochody. Ponadto małżonkowie G. nie mają rozdzielności majątkowej, a żona skarżącego jest właścicielką nieruchomości. Na powyższą decyzję R. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalając skargę podniósł, że zasadnie organ przyjął, iż w sprawie nie zachodzi żadna z opisanych w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s okoliczności. W związku z tym, zasadnie organ przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 cyt. wyżej rozporządzenia. Sąd zaznaczył, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie to nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, organ sprostał tym wymaganiom. W celu ustalenia stanu faktycznego przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające ustalając sytuację finansową i rodzinną skarżącego. Powyższe ustalenia doprowadziły organ do wniosku, że nie istnieją podstawy do umorzenia zaległości skarżącego także na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, ponieważ skarżący nie wykazał istnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Zdaniem Sądu, organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając stronie umorzenia przedmiotowych należności. 1.3 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że skarga kasacyjna R. G. zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom zarówno Sądu pierwszej instancji jak i organu, zaskarżona decyzja nie jest rozstrzygnięciem, które wydano w granicach uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ocena, czy zaistniały sytuacje opisane w art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 nie ma nic wspólnego z konstrukcją uznania administracyjnego, czego nie dostrzegły ani organy administracyjne, ani też Sąd pierwszej instancji. Dopiero stwierdzenie wystąpienia określonej w powołanych wyżej przepisach prawa przesłanki skutkuje tym, że organ administracyjny przechodzi do etapu decyzyjnego, w którym to etapie ma miejsce podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że nie stwierdzono wystąpienia jakiejkolwiek z przesłanek warunkujących zastosowanie preferencji w spłacie należności z tytułu przedmiotowych składek, dlatego Sąd pierwszej instancji nie mógł dojść do wniosku, że organy administracyjne nie przekroczyły granic uznania administracyjnego odmawiając stronie umorzenia należności z tytułu składek. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że dokonując kontroli tzw. decyzji uznaniowych Sąd powinien dokonywać oceny stosowania przez organy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pod kątem prawidłowości ustalenia, czy zaistniały w sprawie zawarte w tych przepisach przesłanki zastosowania preferencji. Ocena wystąpienia tych przesłanek nie znajduje się jednak w sferze uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. 2.1 W związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania należy na wstępie podnieść, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), określanej dalej jako ustawa P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przeprowadzona przez Sąd, z zastrzeżeniem uwag i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r. ponowna analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga nie jest zasadna. Decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. 2.2 Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.), dalej: u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Treść tego artykułu została uszczegółowiona w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, m.in. w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. 2.3 Rozstrzygnięcie wydawane na podstawie powyższych przepisów nie może być dowolne, lecz musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konieczne jest przy tym uzasadnienie stanowiska stosownie do wymogów zawartych w art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z powołaniem się na konkretne dowody lub fakty. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. Sąd, dokonując kontroli tzw. decyzji uznaniowych powinien dokonywać oceny stosowania przez organy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pod kątem prawidłowości ustalenia, czy zaistniały w sprawie zawarte w tych przepisach przesłanki zastosowania preferencji. Natomiast tylko organ administracyjny władny jest do dokonania wyboru konsekwencji prawnych określonego stanu faktycznego i wydania decyzji uwzględniającej wniosek zobowiązanego lub też odmawiającej przyznania preferencji, nawet wówczas, gdy zaistnieją przesłanki wskazane w wymienionych wyżej przepisach prawa. 2.4 Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wypełniając wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2012r. nakazujące dokonania oceny prawidłowości ustalenia przez organ zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 28 ust. 3a oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, stwierdził, że w istocie jak uznał to organ, w sprawie R. G. nie zaszła żadna z sytuacji opisanych w niniejszych przepisach. Przy czym słuszną konkluzję organu poprzedziło przeprowadzone w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, w którym dokonano wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Na tej podstawie organ wnikliwie i rzetelnie dokonał analizy sytuacji materialnej i rodzinnej R. G.. W tym zakresie wypełnił obowiązki wynikające z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a polegające na podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakazuje organowi administracji zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Czyniąc te ustalenia organ przeprowadził kontrolę co do stanu majątkowego strony. W tym zakresie uzyskał informacje z Powiatowego Urzędu Pracy, z Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., z Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K., z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Ustalił, że żona wnioskodawcy pozostaje bezrobotna, jest właścicielką nieruchomości o wartości około 30.000 zł. Rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia skarżącego w wysokości 1.050 zł, otrzymywanego z tytułu umowy o pracę. Ponadto rodzina otrzymuje zasiłek na dzieci w wysokości 182 zł miesięcznie. Podstawowe wydatki, związane z utrzymaniem mieszkania i zakupem leków zostały ustalone na kwotę 319,87 zł miesięcznie. Syn skarżącego pozostaje pod stałą opieką poradni specjalistycznej 2.5 Z powyższego wynika, że organ w sposób szczegółowy przeanalizował sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną skarżącego. Ocenił wszelkie okoliczności związane z trudną sytuacją materialną rodziny zobowiązanej pod kątem przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Należy wyjaśnić, że o spełnieniu tych przesłanek można mówić w przypadku istnienia konkretnych, jednoznacznych dowodów wskazujących na krytyczną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy bądź członka rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II GSK 884/08, LEX nr 558740) wprost wskazał, że podstawa umorzenia należności ZUS została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). Analiza przeprowadzona przez organ w niniejszej sprawie doprowadziła organ do słusznego przekonania, że żadna z takich okoliczności nie dotyczy R. G.. W tym miejscu należy przypomnieć, że podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organ podatkowy w toku postępowania przez nim się toczącego. Nadto zgodnie z treścią art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z powyższych względów, Sąd nie może oceniać podniesionej w toku postępowania sądowoadministracyjnego nowej okoliczności faktycznej, tj. rozwiązania umowy o pracę przez R. G.. Okoliczność ta może natomiast stanowić podstawę do złożenia kolejnego wniosku o umorzenie należności składkowych. 2.6 Wobec stwierdzenia organu, że w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zbędnym było wskazywanie w uzasadnieniu decyzji na fakultatywny charakter instytucji umorzenia i uznaniowość decyzji w tym zakresie. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych w sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Jednakże do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej cytowanym wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. zwrócił uwagę na szczególny algorytm stosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Otóż w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy w stanie faktycznym zachodzą w ogóle okoliczności będące przesłankami do zastosowania preferencji w spłacie należności (tzw. kierunkowe dyrektywy wyboru). W art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia posłużono się pojęciami nieostrymi ("uzasadnionych przypadkach", "zbyt ciężkie skutki", "niezbędne potrzeby życiowe"). Niemniej jednak ocena, czy zaistniały tak opisane sytuacje nie ma nic wspólnego z konstrukcją uznania administracyjnego. Dopiero stwierdzenie wystąpienia określonej w powołanych wyżej przepisach prawa przesłanki skutkuje tym, że organ administracyjny w pewnym sensie przechodzi do etapu decyzyjnego, w którym to etapie ma miejsce podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że dopiero po wystąpieniu wymienionej przesłanki umorzenia składek, organ administracyjny ma możliwość wyboru konsekwencji prawnych określonego stanu faktycznego, albowiem dopiero w takiej sytuacji działa w granicach uznania administracyjnego. Innymi słowy, jeśli żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, jak w niniejszej sprawie uznał organ, to nie ma już możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi, co też uczynił. Podnoszenie w decyzji raz to argumentów mówiących o braku spełnienia przesłanek do umorzenia należności, a zaraz potem rozważań na temat fakultatywnego charakteru umorzenia należności świadczy o naruszeniu przez organ art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, co podkreślił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. Przy czym przepis art. 7 mówi o zasadzie praworządności, zasadzie prawdy obiektywnej oraz zasadzie uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a art. 8 zawiera zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie determinowało samego rozstrzygnięcia, czyli odmowy umorzenia należności składkowych. 2.7 Reasumując należało zatem uznać, że sytuacja R. G. została oceniona w sposób prawidłowy a wyciągnięte wnioski nie wychodzą poza granice zakreślone w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy zbadały sprawę wszechstronnie, w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy. Odniosły się przy tym do wszystkich podnoszonych przez zobowiązaną argumentów, szczegółowo uzasadniając rozstrzygnięcie. Swoje stanowisko uzasadniły stosownie do wymogów zawartych w art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzone natomiast uchybienie, jak już wyżej podniesiono, nie miało wpływu na wynik sprawy. 2.8 Z tych wszystkich względów skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 ustawy P.p.s.a. podlegała oddaleniu.