I SA/Ke 234/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy M. G. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXI/257/2013 Rady Gminy M. G. z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia warunków i trybu finansowania zadań sprzyjających rozwojowi sportu na terenie Gminy M. G. oddala skargę. 1. Akt organu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i postępowanie przed tym organem 1.1. Uchwałą z dnia 19 lutego 2014 r. nr 28/2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. ("Kolegium RIO") stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy M. z dnia 30 grudnia 2013 r. nr XXXI/257/2013 w sprawie ustalenia warunków i trybu finansowania zadań sprzyjających rozwojowi sportu na terenie Gminy M., z powodu naruszenia art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) oraz art. 27 ust. 2 i art. 28 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2010 r. nr 127 poz. 857 ze zm.) 1.2. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ww. uchwała Rady Gminy M. wpłynęła do RIO w dniu 22 stycznia 2014 r. i na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 113 ze zm.) została objęta postępowaniem nadzorczym. Uchwała Rady Gminy podjęta została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 10, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), art. 27 ust. 2 i art. 28 ustawy o sporcie i art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. W § 2 uchwały Rada Gminy określiła pojęcie "klubu sportowego", w § 3 - cele publiczne z zakresu sportu, które Gmina zamierza osiągnąć, a w § 5 określono przykładowe przeznaczenie dotacji celowej, która może zostać przyznana klubowi sportowemu. Kolejne uregulowania badanej uchwały dotyczyły kosztów jakie nie mogą być finansowane z dotacji celowej. 1.3. Kolegium RIO wskazało, że zgodnie z art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (j. t. Dz. U z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.), sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia. Z kolei art. 27 ust. 1 ustawy o sporcie stanowi, że tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego j.s.t, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć. Jednocześnie z art. 27 ust. 3 wynika, że przepisy ustawy o sporcie nie naruszają uprawnień jednostek samorządu terytorialnego do wspierania kultury fizycznej na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie, sport wraz z wychowaniem fizycznym i rehabilitacją ruchową składają się na kulturę fizyczną. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie sfera zadań publicznych obejmuje zadania w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej. W związku z powołanymi przepisami Kolegium RIO uznało, że sfera zadań publicznych określona w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie obejmująca wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej zawiera zadania związane z realizacją celów publicznych z zakresu sportu określone w badanej uchwale. Określenie, w uchwale organu stanowiącego, zadań objętych sferą określoną w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie narusza zatem art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Z treści art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych wynika, że uchwała organu stanowiącego może dotyczyć jedynie trybu dotowania zadań innego rodzaju niż zadania pożytku publicznego. Skoro zatem przedmiotowe dofinansowanie dotyczy zakresu pożytku publicznego i zostało uregulowane w przepisach powszechnie obowiązujących, nie można dodatkowo regulować trybu postępowania o udzielenie dotacji na realizację zadania pożytku publicznego w drodze uchwały organu stanowiącego. Przepisy art. 27 ust. 2 i art. 28 ustawy o sporcie nie dają podstaw prawnych do podjęcia badanej uchwały. Na poparcie tego stanowiska Kolegium RIO przywołało wyrok WSA w Lublinie z dnia16 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Lu 284/12. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższą uchwałę Kolegium RIO, Gmina M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały. 2.2. Uznając stanowisko organu nadzoru za błędne, skarżąca wskazała na trzy istniejące, jej zdaniem, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym różne podstawy dotowania przez gminy zadań publicznych związanych ze sportem. Wszystkie wskazane podstawy odsyłają do art. 221 ustawy o finansach publicznych. Na gruncie tego przepisu wyodrębnia się dwa tryby udzielania dotacji: w trybie ustawy o pożytku publicznym w drodze otwartego konkursu oraz w trybie innych ustaw w drodze umowy. W trybie ustawy o pożytku publicznym udziela się dotacji na zadanie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 17 tej ustawy. Istotne znaczenie ma zatem ustalenie zakresu pojęcia "wspierania i upowszechniania kultury fizycznej". Zdaniem Skarżącej zakres tego pojęcia nie może być definiowany na podstawie art. 2 ust. 2 obowiązującej ustawy o sporcie jak to uczynił organ nadzoru. Przepis ten wszedł w życie w dniu 16 października 2010 r. (data wejścia w życie ustawy o sporcie) podczas gdy przepis art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o pożytku publicznym obowiązuje od dnia 29 czerwca 2003 r. (data wejście w życie ustawy o pożytku publicznym). W pierwotnym brzmieniu art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o pożytku publicznym obejmował nie tylko kulturę fizyczną ale i sport. W dacie wejścia w życie ustawy o pożytku publicznym dla zdefiniowania pojęcia "kultury fizycznej i sportu" należało sięgać do definicji zawartej w art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej. Fakt, że w jednym przepisie w formie koniunkcji ujęto zadania z zakresu "kultury fizycznej" oraz "sportu" pozwala na przyjęcie, że ustawodawca traktował je jako odrębne instytucje. Sport nie stanowił kultury fizycznej i vice versa kultura fizyczna nie stanowiła sportu. Zakres przedmiotowy art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o pożytku publicznym zmienił się w związku z wejściem w życie z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym. Wykreślono wówczas z art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o pożytku publicznym słowo "sport". W ocenie skarżącej powyższa historia zmiany treści art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o pożytku publicznym wskazuje, że wyraźnym zamiarem ustawodawcy było oddzielenie "kultury fizycznej" w rozumieniu tej ustawy od "sportu" w rozumieniu ustawy o sporcie kwalifikowanym. Aktualnie obowiązująca ustawa o sporcie zastąpiła ustawę sporcie kwalifikowanym i stanowi akt, który jest kontynuacją unormowań poprzednio obowiązującej ustawy o sporcie kwalifikowanym. Jednocześnie skarżąca wskazała na dorobek orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie charakterystyki zadań stanowiących sport kwalifikowany jako zadań nie należących do sfery użyteczności publicznej oraz fragment uzasadnienia projektu obecnie obowiązującej ustawy o sporcie, zawarty w sejmowym druku nr 2313 z 2009 r. dotyczący przepisów art. 27 i 28 ustawy. Zdaniem skarżącej, powyższe potwierdza to, że art. 28 ustawy o sporcie winien być rozumiany jako nowa niezależna od innych przepisów podstawa prawna do dofinansowania klubów sportowych przez jednostki samorządu terytorialnego. 2.3. Skarżąca wskazała, że będąca przedmiotem badania nadzorczego uchwała zawiera wszystkie wymagane przez art. 27 ust. 1 i 2, art. 28 ustawy o sporcie oraz art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych postanowienia. Powyższe przepisy wraz z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym stanowiły normę kompetencyjną dla Rady Gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Jej postanowienia mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie oraz art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy o sporcie przepisy tej ustawy nie naruszają uprawnień gminy do wspierania kultury fizycznej na podstawie przepisów odrębnych. Tymi odrębnymi przepisami jest niewątpliwie ustawa o pożytku publicznym. Na podstawie tego przepisu należy interpretować wzajemny stosunek ustawy o sporcie i ustawy o pożytku publicznym. Z treści przepisu wynika jedynie tyle, że gmina może wspierać kulturę fizyczną zarówno na podstawie ustawy o pożytku publicznym, jak i na podstawie ustawy o sporcie. Zdaniem skarżącej zadania, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o sporcie (dofinansowanie klubów sportowych) nie mieszczą się w zakresie zadań użyteczności publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o pożytku publicznym. Nie mogą być zatem finansowane w trybie ustawy o pożytku publicznym. 2.4. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o oddalenie skargi. 3.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m. in. w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ramach tejże kontroli wojewódzki sąd administracyjny orzeka również w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie tak określonej kognicji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała nadzorcza Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach nie narusza prawa. 3.2. Wskazać należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art.171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami. W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz.594 ze zm.) w art. 90 ust. 2 określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.), działalnością nadzorczą zostały objęte także uchwały w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym określono, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 cytowanej ustawy. 3.3. Podjęta przez Radę Gminy w Miedzianej Górze w dniu 30 grudnia 2013 r. uchwała w sprawie ustalenia warunków i trybu finansowania zadań sprzyjających rozwojowi sportu na terenie Gminy Miedziana Góra wydana została m.in. na podstawie art. 27 ust.2 i art.28 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz.857 ze zm.), dalej "ustawa o sporcie" oraz art. 221 ust.1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz.885 ze zm.), dalej "u.f.p". Zgodnie z art. 221 ust.1 u.f.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania wskazanej uchwały, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Z kolei w myśl ust.2 powołanego przepisu, zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1. W ustępie 3 art.221 wskazano niezbędne elementy, które powinna określać umowa wskazana w ust. 2. Natomiast w ust.4 przewidziano, że tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia. W przytoczonym przepisie ustawodawca określił zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy zakres dotowania przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art.221 u.f.p. Zakres przedmiotowy wyznaczają następujące czynniki: dotacje mogą dotyczyć celów publicznych związanych z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei zakres podmiotowy ustawodawca wyznaczył wskazując, że dotację mogą otrzymać podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, przy czym w ust. 2 art.221 u.f.p. doprecyzowano, iż zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zatem ustawa o finansach publicznych nie wprowadza w art.221 żadnych ograniczeń związanych z formą organizacyjno-prawną podmiotów objętych dotowaniem, a wskazuje, że mogą to być jedynie podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych, lecz muszą spełniać dodatkowy warunek polegający na niedziałaniu w celu osiągnięcia zysku. Odnosząc się z kolei do treści ust.2 art.221 u.p.f. wskazać należy, że z literalnego brzmienia tego przepisu wynika jasno, że zlecenie zadania i udzielanie dotacji celowych następuje zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a tylko, jeżeli dotyczy innych zadań niż określone w tej ustawie, zlecenie zadania i udzielenie dotacji nastąpi na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust.1. Niewątpliwie oznacza to, że w sytuacji, gdy zadanie publiczne nie będzie mieściło się w katalogu zadań określonych ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, wówczas stosuje się tryb postępowania przewidziany w art. 221 ust. 4 u.f.p. Tym samym, zakres kompetencji organu stanowiącego został wyraźnie określony i rozszerzenie tego zakresu jest niedopuszczalne. Stwierdzić należy, że sfera zadań publicznych określona w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (j. t. Dz. U z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) obejmująca wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej (art. 4 ust. 1 pkt 17 tej ustawy) zawiera zadania związane z realizacją celów publicznych z zakresu sportu określone w badanej uchwale Rady Gminy Miedziana Góra. Przy czym, w aktualnym stanie prawnym, wbrew stanowisku skarżącej, dla odkodowania treści normy kompetencyjnej nie ma podstaw do posługiwania się definicją "kultury fizycznej i sportu" ujętą w nieobowiązującej ustawie z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej oraz potrzeby odwoływania się do przebiegu procesu legislacyjnego (pkt 2.2.). De lege lata stosownie do treści art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie na kulturę fizyczną składa się sport wraz z wychowaniem fizycznym oraz rehabilitacją ruchową. W konsekwencji udzielnie dotacji z zakresu sportu następuje zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (art.221 ust. 2 u.f.p.). Ten jednoznaczny wniosek potwierdza też przepis art.28 ust.1 ustawy o sporcie, stosownie do którego klub sportowy, działający na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, niedziałający w celu osiągnięcia zysku, może otrzymywać dotację celową z budżetu tej jednostki, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Kompetencje te nie stoją przy tym w kolizji z uprawnieniem rady gminy do określenia warunków i trybu finansowania zadania własnego polegającego na tworzeniu warunków sprzyjających rozwojowi sportu (art.27 ust.2 w zw. ust.1 ustawy o sporcie), a w konsekwencji doprecyzowaniu celu dotacji (art.28 ust.2 w zw. z art.27 ust.2 ustawy o sporcie). To uprawnienie jednak nie może stanowić podstawy dla dodatkowego regulowania trybu postępowania o udzielenie dotacji w warunkach art.221 ust.4 u.f.p., jeśli udzielenie dotacji stanowi realizację działalności pożytku publicznego. Tym samym, jak słusznie stwierdził to organ nadzoru, Rada Gminy Miedziana Góra nie miała podstaw prawnych dla podjęcia przedmiotowej uchwały. Z kolei stanowisko i wnioski skarżącej, zdaniem Sądu, należy odczytywać w kontekście postulatów de lege ferenda. W obecnym stanie prawnym zaś nie podważają one legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd podziela też w pełni argumenty zawarte w wyroku WSA w Lublinie z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Lu 284/12 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.4. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.