I SA/Ke 234/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w J. na uchwałę Rady Gminy S. J. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie w określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy S. J.z dnia 24 października 2012 r. Nr XXV/131/2012 w sprawie w określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w zakresie obejmującym postanowienia załącznika nr 1 pozycja H oraz załącznika nr 2 poz. H w części obejmującej treść ,,Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego - kto, składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 - oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą"; 2. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie może być wykonana. 1.1. Rada Gminy w S. J. w uchwale nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w załącznikach nr 1 i 2 w pozycji H zawarła zapis o treści: "Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego – kto składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 – oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art.40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g. oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), dalej: ustawa u.cz.p.g. 2.1 Prokurator Rejonowy w J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą uchwałę w zakresie obejmującym treść: "Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego – kto składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 – oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą". Zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 6n u.cz.p.g. polegające na nałożeniu na podatników obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 Kodeksu karnego w załącznikach nr 1 i 2 do uchwały - bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. 2.2 W uzasadnieniu prokurator wskazał, że ustalony w załącznikach do uchwały Rady Gminy S.a Jędrzejowska obowiązek składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 § 1 Kodeksu karnego nie ma podstawy w przepisach obowiązującego prawa, a zwłaszcza w tych, które zostały podane jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanej uchwały. W szczególności takiej podstawy nie stanowi art. 6n u.cz.p.g., zgodnie z którym rada gminy określa w drodze uchwały wzory deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanymi przez właścicieli nieruchomości. W formularzu mają być zawarte oprócz podstawowych danych dotyczących podmiotu składającego deklarację oraz nieruchomości, na której powstają odpady, jako niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, również objaśnienia dotyczące sposobu wypełnienia deklaracji, pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego oraz informacji o terminach i miejscu składania deklaracji. Przepis art. 233 § 1 Kodeksu karnego dotyczy zaś odpowiedzialności za składanie zeznania mającego służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy. Na podstawie tego artykułu odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznania mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. Wobec powyższego zobowiązanie do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, wynikającej z art. 233 Kodeksu karnego w uchwale organu stanowiącego przepis prawa miejscowego, pozostaje w sprzeczności z wyżej wymienionym przepisem 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania i wyjaśnił, że Rada Gminy dokonała zmiany uchwały w zaskarżonym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: ustawa p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. 4.2 W oparciu o art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. 4.3 Dokonując kontroli uchwały objętej skargą w zakresie wskazanym, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w powyższym zakresie (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.). W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały zawarto art. 18 ust. 2 pkt 15 i art.40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6n u.cz.p.g. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 6n ust. 1 u.cz.p.g. w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ustęp 2 tego przepisu stanowił, że rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 4.4 W myśl art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 ze zm.) sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Jednak warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepisy ustawy u.cz.p.g. nie przewidują takiego rozwiązania. Nawet, gdyby przyjąć, że przez sformułowanie "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 Kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały, upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać. 4.5 Dodatkowo wyjaśnienia wymaga kwestia czy uchylenie zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy powoduje, że postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego w tym zakresie. Uchylenie zaskarżonej uchwały oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść, stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. Tak więc nawet podjęcie nowej uchwały i utrata mocy uchwały w zaskarżonej części nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. 4.6 Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 Kodeksu karnego. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo. 4.7 Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził w części nieważność uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.