I SA/Ke 288/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędzia WSA Danuta Kuchta Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy S. - K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta S. - K. z dnia [...] w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy S. – K. na lata 2021 – 2036. 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz Gminy S. - K. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Nr [...] Regionalna Izba Obrachunkowa (dalej: RIO, organ nadzoru) z [...]. stwierdziła nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy [...] na lata 2021 – 2036. Organ nadzoru podjął uchwałę na podstawie 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. pkt 7 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2137) i art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn.zm.), dalej "u.s.g.". Organ nadzoru wskazał, że uchwała Rady Miasta [...] z [...]., którą objęto postępowaniem nadzorczym wydano z naruszeniem art. 72 ust. 1 a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r poz. 869 z późn.zm.), dalej "u.p.f." w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. Nr 298, poz. 1767) oraz art. 226 ust.1 pkt 6 i 243 u.p.f. polegające na nie wliczeniu do kwoty długu zobowiązań wynikających z zawartej umowy o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanej z finansowaniem przedsięwzięcia pn. "Nabycie udziałów spółki M. I. S.. z o.o. od podmiotu zewnętrznego", która wywołuje skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki, co w konsekwencji spowodowało brak zachowania realistyczności wieloletniej prognozy finansowej w zakresie kwoty długu Miasta [...]. W uzasadnieniu uchwały RIO opisała przebieg postępowania w sprawie. Na powyższą uchwałę Gmina [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. Art. 91 ust. 1 u.s.g. z art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 15 marca 2021 roku to jest po upływie 30 dniowego terminu liczonego od dnia 12 lutego 2021 roku (data doręczenia organowi nadzoru uchwały RM WPF), 2. Art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie polegające na niespełnieniu określonego w tym przepisie wymogu, by rozstrzygniecie nadzorcze zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne, jednoznacznie wskazujące naruszony przepis prawa i wyjaśniające na czym to polega, 3. art. 72 ust. 1a u.f.p. oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 298, poz. 1767) poprzez ich do państwowego długu publicznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 298, poz. 1767) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w/w uchwała RM WPF wydana została z istotnym naruszeniem prawa poprzez niewliczenie do kwoty długu zobowiązań wynikających z umowy o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanej z finansowaniem przedsięwzięcia pn. "Nabycie udziałów spółki M. I. sp. z o.o. od podmiotu zewnętrznego - zaspokajanie potrzeb mieszkańców w zakresie gospodarki komunalnej" podczas gdy uchwała RM WPF w sprawie zmian w WPF odnosi się do wydatków majątkowych określonych w uchwale [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] roku w sprawie wyrażenia zgody na nabycie przez Gminę [...] udziałów od podmiotu zewnętrznego, 4. Art. 226 ust. 1 pkt 6 i art. 243 u.f.p. poprzez błędne zakwalifikowanie zobowiązania do zapłaty ceny sprzedaży udziałów, o których mowa w uchwale Rady Miasta nabycia udziałów do długu zamiast, stosownie do treści art. art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 236 ust. 6 pkt 2) do wydatków majątkowych. W ocenie skarżącej stanowisko organu nadzoru jest nieprawidłowe. Gmina opisała przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśniła, że rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło 15 marca 2021 r., czyli po upływie 30 dniowego terminu liczonego od dnia 12 lutego 2021 r. tj. daty doręczenia uchwały z [...] organowi nadzoru. Powyższe zdaniem skarżącej świadczy o naruszeniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Gmina podniosła, że wobec doręczenia uchwały RIO 12 lutego 2021 r., 30 dniowy termin upływał w niedzielę 14 marca 2021 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze wydano 15 marca 2021 r. tj. poniedziałek, a więc z uchybieniem terminu. Na poparcie stanowiska skarżąca powołała się na orzecznictwo NSA i WSA w omawianym zakresie. Zdaniem strony rozstrzygniecie nadzorcze zostało wydane z uchybieniem terminu i z tej przyczyny podlega uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.". Nadto Gmina wskazała, że rozstrzygnięcie RIO nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego jednoznacznie wskazującego na czym to naruszenie z jej strony miało polegać. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał na rozbieżność linii orzeczniczej w zakresie obliczania terminu, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Powołując się na orzecznictwo NSA wyjaśnił, że należy stosować przepisy k.p.a. przy obliczaniu ww. terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2021.137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez m. in. kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem wydawanych przez nią decyzji, postanowień bądź innych aktów. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W związku z tym należy wskazać, iż stosownie do treści art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich podjęcia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3). Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy warunki te zostały zachowane. Zgodnie zaś z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w przypadku nieuwzględnienia skargi – na zasadzie ogólnej wynikającej z art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddala. Art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 466). Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy 30 - dniowy termin określony w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest terminem procesowym (proceduralnym) czy terminem materialnoprawnym. Zgodnie z art. 57 § 4 K.p.a. terminy określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego podlegają przedłużeniu, jeżeli koniec tego terminu przypada w sobotę lub w dzień wolny od pracy. Powołany w odpowiedzi na skargę przez organ nadzoru art. 57 § 4 K.p.a. dotyczy przedłużenia terminu procesowego (proceduralnego), nie ma natomiast zastosowania do terminu prawa materialnego. O tym, jaki charakter ma dany termin rozstrzyga obowiązująca regulacja prawna. Jeżeli termin dotyczy podjęcia czynności proceduralnej w toku postępowania administracyjnego, to zasadniczo jest to termin procesowy podlegający przedłużeniu w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a. Z kolei termin prawa materialnego to taki, z upływem którego następuje pozbawienie możliwości ukształtowania praw i obowiązków strony postępowania, a tym samym prowadzi on do utraty przez organ prawa do wykonywania kompetencji w danej sprawie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Do takiego postępowania (postępowania nadzorczego) stosuje się, na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g., odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie budzi jednak wątpliwości, że odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powinno być rozumiane jako pomocnicze stosowanie K.p.a. wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 447/06, opubl. w LEX nr 265705; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18, opubl. w Lex nr 2592417). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest sporna kwestia daty doręczenia organowi nadzoru uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy [...] na lata 2021 – 2036. Uchwała została bowiem doręczona RIO 12 lutego 2021 r. Termin 30 – dniowy upłynął więc w niedzielę 14 marca 2021 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 15 marca 2021 r. tj. w poniedziałek, a zatem po upływie 30 - dniowego terminu. W orzecznictwie sądów pojawiła się rozbieżność poglądów dotycząca obliczania 30 – dniowego terminu, w jakim organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, zawartego w art. 91 ust. 1 u.s.g. W szczególności czy do obliczania powyższego terminu mają zastosowanie przepisy k.p.a. Rozstrzygając tak zakreślony spór - zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę na akceptację zasługuje pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 428/20 i w oddalającym od ww. orzeczenia skargę kasacyjną - wyroku NSA z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2464/20 (orzeczenia dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl/ i pozostałe wyroki w nim zacytowane). Zgodnie nim do obliczania terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Termin ten jest terminem o charakterze ustawowym, który nie może być wydłużony przez organ administracji publicznej. Jest terminem prekluzyjnym. Nie podlega on przywróceniu, nie może zostać zmieniony ani przerwany przez czynność organu nadzoru albo czynność organu gminy. Podkreślono, że art. 57 K.p.a. reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie ma zastosowania do obliczania ww. terminu dotyczącego realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa. WSA w Rzeszowie stanął na stanowisku, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. nie pozwala na zastosowanie regulacji art. 57 ust. 4 k.p.a., stworzonej dla strony postępowania, która ma dokonać jakiejś czynności, do biegu terminu wyznaczającego czasowe kompetencje organu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Jego zdaniem teza, że regulacja u.s.g. nie jest kompletna i w tym zakresie można odpowiednio stosować art. 57 ust. 4 k.p.a. jest chybiona także z tego powodu, iż to u.s.g. przewiduje, że z upływem terminu z art. 91 ust. 1 organ nadzoru tworząc kompetencję do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego może zaskarżyć zarządzenie czy uchwałę organu samorządowego do WSA (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Nie ma podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 57 k.p.a. reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa. Oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione w dniu, w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej. W kontrolowanej sprawie skoro rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały – w konsekwencji zapadło z naruszeniem art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 3 u.s.g., co skutkowało wygaśnięciem kompetencji RIO do jego wydania. Dlatego też z powyższych względów Sąd na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Zdaniem Sądu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi wobec stwierdzonego naruszenia w tej sytuacji byłoby oczywiście niezasadne.