II OSK 447/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ke 749/05 w sprawie ze skargi Związku Międzygminnego Ponidzie w Kielcach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 kwietnia 2005 r. Nr PN.I-0911/58/2005 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę kasacyjną. II OSK 447/06 UZASADNIENIE Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 kwietnia 2005 r. nr PN I-0911/58/2005 stwierdził nieważność uchwały nr 2/2005 Zgromadzeniu Związku Międzygminnego "Ponidze" w Kielcach z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie uzupełnienia składu Komisji Rewizyjnej Związku Międzygminnego "Ponidzie" w Kielcach. W uzasadnieniu zostało podane, że uchwała jest sprzeczna z prawem z uwagi na naruszenie art. 70 ust. 4 i art. 69 ust.2 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej przywoływana jako ustawa o samorządzie gminnym). Na podstawie uchwały nr 8/2005 z dnia 27 maja 2005 r. Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Ponidzie" w Kielcach, Związek zaskarżył przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zarzucając naruszenie art. 69 i 70 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwą wykładnię. Zdaniem skarżącego powołane przepisy nie mogą mieć zastosowania w sprawie dlatego, że nie dotyczą członków zgromadzenia reprezentowanych po jednym przedstawicielu z danej gminy członkowskiej, lecz osób nie wchodzących w skład organów stanowiących Związku, to jest organów pomocniczych, a takim jest Komisja Rewizyjna. W związku z tym podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi § 30 ust. 1 i 3 Statutu Związku, który nie ogranicza liczby osób z poszczególnych gmin członkowskich, które można powołać do składu Komisji Rewizyjnej. W dniu 7 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w skardze. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie kontrola sądowo-administracyjna wykazała naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do rozstrzygnięcia nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej KPA). Na podstawie art. 107 § 3 KPA organ nadzorczy w uzasadnieniu faktycznym rozstrzygnięcia nadzorczego powinien przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać ich oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego wymogów tych nie spełnia. Sąd podkreślił, że w toku postępowania nadzorczego organ nadzoru związany jest przepisami KPA, co oznacza, że obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością. W tym celu obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 KPA). Skargę kasacyjną z dnia 2 lutego 2006 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Wojewoda Świętokrzyski. Wyrokowi zaskarżonemu w całości zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretował powołany powyżej przepis. Z treści przepisu wynika obowiązek stosowania przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego w postępowaniu nadzorczym odpowiednio, co nie oznacza, jak twierdzi dalej Skarżący - stosowania wprost. W konsekwencji, Skarżący uznał, że w postępowaniu nadzorczym nie ma miejsca na klasyczny model stosowania prawa. W postępowaniu nadzorczym w myśl art. 171 ust. 1 Konstytucji i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W takiej sytuacji powinno mieć miejsce, jak twierdzi Skarżący, jedynie ustalenie, czy w uchwalanej sprawie istnieje podstawa prawna do tego zbiorowego oświadczenia woli. Zdaniem Skarżącego, postępowanie nadzorcze prowadzone jest wtedy, kiedy istnieją zasadnicze wątpliwości co do legalności uchwały. W przypadku jednak wadliwości uchwały "widocznej prima facie", nie zachodzi konieczność przeprowadzenia takiego postępowania. Skarżący dowodzi, że w rozpatrywanym przypadku zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło właśnie takiej uchwały, co w konsekwencji powoduje, że rozpatrywanie przedmiotowej sprawy z punktu widzenia art. 107 KPA uznać należy za niewłaściwe rozumienie istoty postępowania nadzorczego. Co więcej, Skarżący uważa, że gdyby konstrukcję rozstrzygnięcia nadzorczego odnieść odpowiednio do konstrukcji decyzji administracyjnej, to można uznać, że niedokładne ustalenie stanu faktycznego stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności aktu. Nieważne rozstrzygnięcie nadzorcze zaś to takie, które ze względu na treść sentencji nie może być zaakceptowane przez obowiązujący porządek prawny. Powołując się na odpowiednie poglądy doktryny oraz orzecznictwa, Skarżący podkreśla, że brak uzasadnienia stanowi poważną wadę, nie na tyle jednak istotną, aby stwierdzić nieważność takiej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. nr 162 poz. 1692), zwanej dalej w skrócie ppsa., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący, opierając skargę kasacyjną na przesłance określonej w art. 173 § 1 pkt 1 ustawy ppsa, zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie uznał powyższych zarzutów za uzasadnione. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że rozstrzygnięciem nadzorczym jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. (Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Wr 22/92 , ONSA 1993 Nr 1 poz. 15, Wspólnota 1993 nr 41 str. 18, Monitor Prawniczy 1993 nr 2 str. 55). Tym samym, rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 1060/00). Po drugie, rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały rady gminy powinno zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne, które jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa uchwała została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem oznaczonego przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 15 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 202/00). A więc, wojewoda powinien przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie (wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt SA/Kr 541/01, OSS 2002/1/18). Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody musi wskazywać konkretny przepis prawa naruszony uchwałą organu stanowiącego. Oznacza to, że naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może też być wyprowadzone w drodze analogii czy też oceny racjonalności (lub jej braku) rozwiązań prawnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 stycznia 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 1518/03, ONSAiWSA 2004 Nr 1 poz. 2). Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy podać, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża (tak: wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r., sygn. akt II SA/ Wr 3142/01, OSS 2003/3/75). Tym samym, organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zobowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (wyrok NSA z dnia 28 października 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1500/03, Dz. Urz. Opole 2004/21/648). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie omawiany obowiązek nie został dopełniony. I wreszcie, w odpowiedzi na zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach błędnie zinterpretował przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w kwestii odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z zasady odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (podobnie wyrok NSA z dnia 28 lutego 1995 r., sygn. akt SA/Ł 2363/94, Wspólnota 1995 nr 46 str. 32, Prokuratura i Prawo 1995 nr 9 poz. 45) W tym stanie rzeczy NSA, uznając że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy ppsa, orzekł jak w sentencji.