I SA/Ke 291/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Jagiełło (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010r. ze skarg Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. na postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] 2008r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych z dnia [...] 2008r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych z dnia [...] 2008r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych 1. uchyla zaskarżone postanowienia; 2. określa, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości; 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniami z dnia [...] nr [...] , z dnia [...] nr [...] i z dnia 6 [...] nr [...] , utrzymał w mocy postanowienia Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego z dnia [...] znak:[...] , z dnia[...] . znak: [...] i z dnia [...] znak: [...] w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych. W uzasadnieniu postanowień organ odwoławczy wskazał, że Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego zwrócił tytuły wykonawcze wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział, obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, FP i FGŚP, z uwagi na brak dowodów potwierdzających wcześniejsze wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny - Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki. Na postanowienia organu I instancji Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział złożył zażalenia w których podniósł, że okoliczności wskazane przez organ egzekucyjny w uzasadnieniu skarżonych postanowień, nie stanowią podstawy zwrotu wierzycielowi tytułów wykonawczych. Dyrektor Izby Skarbowej, powołując się na art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej: ustawy egzekucyjnej, stwierdził, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Jednocześnie wskazał, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (jak to ma miejsce w przypadku ZUS), to zgodnie z art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Dodatkowo podkreślił, iż w świetle § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), dalej: rozporządzenia, skierowanie tytułów wykonawczych do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, może nastąpić w przypadku, gdy prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Ze znajdujących się w aktach sprawy tytułów wykonawczych wynika natomiast, że organ egzekucyjny – Dyrektor Oddziału ZUS nie podjął żadnych działań mających na celu wszczęcie postępowania egzekucyjnego, chociażby przez doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (w przedmiotowych sprawach odpisy te znajdują się przy tytułach wykonawczych). Tytuły te nie zawierają również wymaganej przepisem art. 27 § 1 ustawy egzekucyjnej klauzuli Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (poprzednio Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, kierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego odpis tytułu wykonawczego powinien posiadać klauzulę o skierowaniu do egzekucji, co powoduje iż naczelnik urzędu stosuje środki egzekucyjne w ramach postępowania wszczętego przez wnioskującego wierzyciela, a także informacje dotyczące skuteczności zastosowanych przez wierzyciela środków egzekucyjnych, jeżeli takowe były stosowane. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny ZUS jest zatem niezbędne, aby miał on podstawę do działań, o których mowa w art. 36 ustawy egzekucyjnej, tj. posiadać prawo do żądania od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracania się do wszelkich podmiotów - w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji, czyli m.in. do możliwości ustalenia, czy zobowiązany posiada prawa majątkowe, z których egzekucję może prowadzić Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (np. wierzytelności pieniężne). Dyrektor Oddziału ZUS winien w pierwszej kolejności wszcząć postępowanie egzekucyjne we własnym zakresie i dopiero w przypadku bezskuteczności (w całości lub w części) zastosowanych środków, lub braku możliwości ich zastosowania tytuł ten może być przesłany do kolejnego organu egzekucyjnego, jakim jest Naczelnik Urzędu Skarbowego. Równocześnie § 6 ust. 3 rozporządzenia nie czyni wyjątku od zasady obligatoryjnego wykorzystania własnych kompetencji egzekucyjnych i jednocześnie przepis ten rozwija ustawową dyspozycję w sprawie właściwości miejscowej organów egzekucyjnych, regulując korzystanie z drugiego kryterium właściwości przewidzianego w art. 22 § 3 ustawy egzekucyjnej tj. miejsca położenia majątku. W związku z powyższym stan faktyczny stanowiący przedmiot regulacji § 6 ust. 3 rozporządzenia wymaga znajomości położenia majątku, nie występującego na terenie miejsca zamieszkania dłużnika, celem ustalenia, który organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczowej pozostaje organem właściwym. Ilustracją techniczną sytuacji regulowanej § 6 ust. 3 rozporządzenia oraz art. 22 § 3 ustawy egzekucyjnej jest wypełnienie rubryki "F" tytułu wykonawczego, determinującej właściwość miejscową organu egzekucyjnego w ramach tej samej właściwości rzeczowej. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel nie może dokonać oceny za organ egzekucyjny, tj. Dyrektora Oddziału ZUS, czy zobowiązany posiada majątek wymieniony w art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej, co do którego może prowadzić egzekucję. W przypadku, gdy znane jest miejsce położenia majątku zobowiązanego, właściwym organem egzekucyjnym jest organ na terenie działania którego znajduje się ten majątek. Zgodnie bowiem z art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 3, zgodnie z którym - jeżeli znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego zgodnie z § 2, właściwość miejscową ustala się według miejsca położenia składników tego majątku. W tym przypadku bez znaczenia będzie siedziba lub miejsce zamieszkania zobowiązanego. Niezależnie od powyższego Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, iż podmiotami zobowiązanymi są osoby prowadzące działalność gospodarczą które mogą posiadać wierzytelności u swoich kontrahentów, a które mogą być przedmiotem zastosowania przez organ egzekucyjny ZUS środka egzekucyjnego - zajęcia wierzytelności. Powyższą informację organ egzekucyjny może uzyskać jedynie w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego tj. po wszczęciu egzekucji administracyjnej. Na powyższe postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Kielcach, wnosząc o uchylenie zaskarżonych postanowień. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w skargach wskazał na: - naruszenie prawa przez niewłaściwą interpretację art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej przez złamanie zasady, iż organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, w związku z art. 26 § 1 i art. 29 § 2 przez błędne uznanie, iż nie mogło dojść do wszczęcia egzekucji na wniosek wierzyciela, skoro zachodziły podstawy do zwrotu wystawionych tytułów wykonawczych, - błędne przyjęcie, iż w sprawie ma wyłącznie zastosowanie § 6 ust. 5 rozporządzenia oraz przez uznanie, iż wierzyciel jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi przed skierowaniem tytułów wykonawczych do organu egzekucyjnego w postaci naczelnika urzędu skarbowego, wdrożyć egzekucję z urzędu, - niezastosowanie przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia oraz naruszenie przepisu art. 27 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej przez błędne przyjęcie, iż niedopuszczalna jest sytuacja, w której klauzula o skierowaniu tytułu do egzekucji byłaby nadawana przez naczelnika urzędu skarbowego w sytuacji, gdy z wnioskiem o wszczęcie egzekucji występuje wierzyciel – ZUS, - naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 80 Kpa przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, iż brak jest dowodów potwierdzających bezskuteczność egzekucji w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonych postanowieniach, możliwe jest takie dokonanie ustalenia stanu majątkowego zobowiązanego, które nie wymaga wszczęcia egzekucji i dokonywania ustaleń majątkowych tylko w oparciu o art. 36 ustawy egzekucyjnej. Za dopuszczalne uznać należy, iż wierzyciel ma możliwość stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia egzekucji, skoro majątek zobowiązanego nie pozwala na jakiekolwiek zaspokojenie wierzyciela. Stanowi to dowód bezskuteczności egzekucji z majątku zobowiązanego i wystarcza do uzasadnienia skierowania egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. Stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej przyjęte w postanowieniach stanowi zdaniem skarżącego naruszenie zasady praworządności oraz zasady postępowania dowodowego (art. 7 i art. 8 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) , skoro nie ustalono w sposób dostateczny, czy twierdzenia skarżącego o istnieniu przesłanki bezskuteczności egzekucji, miały miejsce w stanie faktycznym sprawy. Dyrektor Izby Skarbowej nie uwzględnił konkretnych okoliczności sprawy, tj. czy wierzyciel przy zastosowaniu własnych środków egzekucyjnych był w stanie doprowadzić do zaspokojenia swych należności, a więc czy wszczęcie egzekucji jest w ogóle działaniem celowym. Tymczasem Dyrektor Izby Skarbowej ogranicza uprawnienia ZUS, jako wierzyciela, przez to, iż na gruncie ustawy egzekucyjnej Dyrektor Oddziału ZUS jest również wyposażony w uprawnienia organu egzekucyjnego - w zakresie określonym w art. 19 § 4. Stąd zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, wobec skarżącego należy stosować przepisy odnoszące się do organu egzekucyjnego, z pominięciem tego, iż jest on również wierzycielem. Wyklucza przez to sytuację, w której nie dojdzie do zastosowania środków egzekucyjnych przez Dyrektora Oddziału ZUS jako organu egzekucyjnego, albowiem brak jest majątku, z którego egzekucja ta mogłaby być prowadzona, o czym wiedzę posiada ZUS jako wierzyciel. Za bezcelowe uznać należy w ocenie skarżącego takie działanie, które nakładałoby na wierzyciela dysponującego rozeznaniem, co do stanu majątkowego zobowiązanego, obowiązek wdrażania egzekucji (uwzględniając wszystkie z tym związane obowiązki) po to jedynie by potwierdzić brak majątku, z którego wierzyciel może zaspokoić swe wierzytelności. Takie działanie prowadziłoby do przedłużenia postępowania, powtarzania czynności w przedmiocie ustalenia stanu majątkowego. Zatem interpretacja przepisu art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej, dokonana przez Dyrektora Izby Skarbowej, by prowadzenie egzekucji przez Naczelnika Urzędu Skarbowego musiało być poprzedzone w każdym przypadku uprzednią egzekucją prowadzoną przez skarżącego, w ocenie skarżącego jest błędna, gdyż narusza zasadę ogólną postępowania egzekucyjnego (celowości). Zdaniem skarżącego, zaskarżone w sprawie postanowienia naruszają również przepisy cyt. wyżej rozporządzenia. Wyjaśnił, że § 6 ust. 3 rozporządzenia odnosi się do sytuacji braku posiadania wiedzy przez wierzyciela o majątku zobowiązanego, z którego może on prowadzić egzekucję. Natomiast ust. 5 reguluje skutki wdrożenia egzekucji przez podmiot skupiający uprawnienia wierzyciela i organu egzekucyjnego i to skutki rozumiane jako bezskuteczność prowadzonej egzekucji. Ustawodawca wskazuje, iż w takim przypadku podmiot będący wierzycielem i organem egzekucyjnym jednocześnie, kieruje egzekucję już za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. Przepis ten nie nakazuje uprzedniego wszczęcia egzekucji przez wierzyciela i organ egzekucyjny jednocześnie, określa on bowiem skutki na wypadek bezskuteczności egzekucji. Zdaniem skarżącego § 6 powołanego wyżej rozporządzenia w związku z art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej powinien być interpretowany w ten sposób, iż bezskuteczność egzekucji może być wykazana bez potrzeby wdrożenia egzekucji z urzędu przez skarżącego. W odpowiedzi na skargi Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień i wniósł o ich oddalenie. Rozpoznając powyższą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11 września 2008r. sygn. akt I SA/Ke 266/08 skargi oddalił, stwierdzając, że zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołując art. 19 § 1 ustawy egzekucyjnej stwierdził, że nie budzi wątpliwości okoliczność, iż ZUS Oddział przed przekazaniem tytułów wykonawczych Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego nie prowadził postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by w ogóle nastąpiło wszczęcie egzekucji, które następuje poprzez dokonanie czynności opisanych w art. 26 § 5 ustawy egzekucyjnej. Skoro postępowanie egzekucyjne nie zostało nawet wszczęte, to nie można mówić o jego bezskuteczności, wskazanej w § 6 ust. 5 rozporządzenia. Sąd stwierdził także bezzasadność zarzutu dotyczącego niezastosowania przez organ § 6 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten bowiem daje możliwość zmiany właściwości miejscowej organu egzekucyjnego z uwagi na kryterium położenia majątku zobowiązanego. Jednakże skorzystanie z tego przepisu uzależnione jest od posiadania wiedzy o rzeczywistym istnieniu majątku na obszarze działania innego organu egzekucyjnego. Jednak w niniejszej sprawie spór nie dotyczy właściwości miejscowej organów egzekucyjnych, a ich właściwości rzeczowej. W związku z powyższym Sąd uznał, że ZUS, kierując do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego tytuły wykonawcze wymienione w zaskarżonych postanowieniach, bez uprzedniego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, naruszył przepisy prawa, tj. art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej i § 6 ust. 3 i 5 rozporządzenia. Rodzaj dochodzonych należności determinował bowiem procesowo w pierwszej kolejności jako właściwy organ egzekucyjny Dyrektora Oddziału ZUS. Właściwość naczelnika urzędu skarbowego ma zaś charakter następczy. W ocenie Sądu zastrzeżenia budziła jedynie prawidłowość zastosowanego w sprawie trybu przekazania sprawy organowi właściwemu. Organ posłużył się bowiem trybem specjalnym określonym w art. 29 ustawy egzekucyjnej. Organ ten natomiast powinien przekazać sprawę organowi właściwemu na podstawie art. 65 §1 w związku z art. 19 Kpa przy zastosowaniu art. 18 ustawy egzekucyjnej. Wadliwość zastosowanego trybu, w ocenie Sądu, nie mogła jednak mieć wpływu na wynik postępowania, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania uprawnia Sąd do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu dokonany zwrot tytułu wykonawczego wywołał tożsamy skutek procesowy z przekazaniem sprawy według właściwości, nie wprowadził też żadnych ograniczeń procesowych dla stron. W wyniku skargi kasacyjnej ZUS od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010r. (sygn. akt II FSK 2102/08) uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia NSA wskazał, że podstawowym zarzutem, podniesionym w skardze kasacyjnej jest zarzut nieuchylenia przez Sąd I Instancji zaskarżonego postanowienia mimo stwierdzenia, że art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej nie miał zastosowania w przypadku niewykazania bezskuteczności egzekucji. NSA podzielił pogląd Sądu I instancji, iż istotnie spór między stronami dotyczył właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego. Przyczyną zwrotu tytułów natomiast był fakt, iż Dyrektor Oddziału ZUS nie wszczął egzekucji i nie wykazał, iż egzekucja z tych składników majątku, z których zgodnie z art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej może on ściągać należności, była bezskuteczna. NSA nie zgodził się jednak z wywiedzionym przez Sąd I instancji wnioskiem, iż zwrot tytułów wykonawczych wywołał takie same skutki procesowe i dawał stronie skarżącej takie same uprawnienia procesowe, jak w przypadku przekazania sprawy według właściwości. W ocenie NSA zasadnie zatem strona skarżąca zarzuca, iż Sąd I instancji nie powinien był oddalać skarg uznając, że naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Dla oceny zasadności skargi zasadnicze znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten uznał zasadność skargi kasacyjnej, uchylając na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako p.p.s.a., zaskarżony wyrok tut. Sądu i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Sąd II instancji, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. W swoim rozstrzygnięciu NSA podzielając pogląd Sądu I instancji, iż w istocie spór w sprawie dotyczy właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego, nie zgodził się jednocześnie, iż zwrot tytułów wykonawczych na podstawie art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej, wywoływał takie same skutki procesowe i dawał stronie skarżącej takie same uprawnienia procesowe jak w przypadku przekazania sprawy według właściwości na podstawie art. 65 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 19 tego Kodeksu przy zastosowaniu art. 18 ustawy egzekucyjnej. Zdaniem NSA Sąd I instancji nie powinien był oddalać skarg uznając, że naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wobec takiej oceny prawnej wyrażonej przez NSA i związania nią Sądu I instancji, należało uznać, że zaskarżone postanowienia zostały podjęte z naruszeniem art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W celu usunięcia tego naruszenia przez organ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał zasadność skarg i uchylił zaskarżone postanowienia. Reasumując, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a, należało orzec jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a orzeczono o niewykonaniu postanowień. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).