I SA/Ke 295/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P.P. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. I SA/Ke 295/14 Uzasadnienie Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 8 kwietnia 2014 r. znak (...) utrzymał w mocy decyzję z dnia 6 marca 2014 r. znak (...), którą odmówił P.P. umorzenia składki za I kwartał 2014 r. W motywach decyzji organ wskazał, że zagadnienia związane z podleganiem ubezpieczeniu, jak również opłacaniem składek na ubezpieczenie uregulowane są ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 20 grudnia 1990r. (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm.) dalej "u.s.r." Obowiązkowy charakter ubezpieczenia społecznego rolników oznacza, że istnieje ono z mocy samego prawa poprzez fakt spełniania warunków określonych ustawą, niezależnie od woli osoby zainteresowanej. W myśl art. 41 a ust. 1 pkt. 1 u.s.r., Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik może umorzyć część lub całość wnioskowanej przez zainteresowanego należności w wyjątkowych, jednostkowych przypadkach, np. w przypadku zaistnienia zdarzeń losowych lub innych sytuacji, które były niezależne od sposobu postępowania dłużnika. Organ zaznaczył, że z uwagi na publicznoprawny charakter umorzenie jest rozwiązaniem wyjątkowym. Składki są należnościami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych i na osobie rozpatrującej sprawę ciąży obowiązek przestrzegania przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 41 a ust. 1 pkt. 1 u.s.r., organ administracji publicznej powinien mieć na względzie nie tylko interes zainteresowanej strony ale także interes społeczny, do którego zaliczyć można gromadzenie środków finansowych przeznaczonych na wypłatę świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników. W związku z powyższym stwierdził, że każde umorzenie należności składkowych pogarsza stan finansów funduszy ubezpieczenia społecznego rolników ograniczając przewidywane wpływy i jest sprzeczne z interesem ubezpieczonych. Ustawowym obowiązkiem KRUS jest dochodzenie należności, albowiem zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są uprzywilejowane i podlegają zaspokojeniu przed innymi należnościami. Odnosząc się do okoliczności wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tj ciężką sytuację materialną spowodowaną brakiem w okresie zimowym dochodów z gospodarstwa, poniesionymi stratami w związku z urodzeniem się w styczniu 2014 r. martwych prosiąt, kosztami leczenia krowy - chorej w związku ze spożyciem zgniłej w czasie powodzi paszy, organ podniósł, że potwierdzeniem zdarzeń w postaci urodzenia martwych prosiąt zajmują się odpowiednie służby weterynaryjne, zobowiązany nie przedłożył dokumentów potwiedzających utylizację martwo urodzonych prosiąt. Wskazane zdarzenia niewątpliwie odbiły się na kondycji gospodarstwa, z tym że w ocenie organu nie stanowią wystarczającej przesłanki do uznania, że opłacenie składki w wysokości 375 zł skutecznie pozbawiłoby możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ podniósł, że w zwiazku z powodzią KRUS udzielił zobowiązanemu pomocy w formie umorzenia składek za III i IV kwartał 2013 r., ponadto skarżący w okresie ubezpieczenia korzystał z umorzenia składek za IV kwartał 2011 r. i za I kwartał 2012 r. Decyzje o umorzeniu nie mogą mieć charakteru powtarzającego się. Organ ustalił, że źródłem dochodu zobowiązanego jest gospodarstwo rolne o powierzchni 6,28 ha fizycznych, co stanowi 7,17 ha przeliczeniowych w zakresie upraw zbóż, ogórków, czosnku, ziemniaków. Powołując się na protokół wizytacji z dnia 27 sierpnia 2013 r. wskazał, że zobowiązany zamieszkuje sam w domu murowanym, jednorodzinnym, parterowym, wyposażonym w podstawowe media niezbędne do egzystencji. Posiada inwentarz: 1 krowę, 1 ciele, 2 sztuki trzody chlewnej. Wielkość posiadanego gospodarstwa o dobrej klasie gruntów wskazuje na jego duże możliwości, które powinny stanowić wystarczające źródło utrzymania niezależnie od pory roku. Zauważył, że z dochodów gospodarstw o podobnym areale utrzymuje się wiele rodzin mających na utrzymaniu dzieci, terminowo opłacających składkę. Gospodarstwo wspierane jest dopłatami bezpośrednimi do gruntów. Z bazy danych ARiMR wynika, że łączna kwota dopłat otrzymanych w 2014 r. przez zobowiązanego wynosi 6000,34 zł. Dopłaty te stanowią określony przychód i nakład na prowadzenie gospodarstwa rolnego. Organ przedstawił, udokumentowane przez zobowiązanego - kserokopiami faktur i dowodami wpłat, umową najmu lokalu - wydatki związane z funkcjonowaniem gospodarstwa, kosztami związanymi z nauką w systemie dziennym, kosztami na wyżywienie i leczenie. Wskazał, że zobowiązany otrzymał pomoc publiczną w listopadzie 2013 r. w kwocie 354 zł na zakup zboża i nawozów, oraz miał umorzoną III i IV ratę podatku rolnego za 2013 r. Z jego oświadczenia wynika, że nie korzysta z pomocy społecznej, nie otrzymał też żadnej pomocy związanej z powodzią. Organ nie negując wskazanego przez zobowiązanego subiektywnego poczucia pewnej nadzwyczajności i trudnej sytuacji, stwierdził że dochodowość gospodarstwa jest niezadawalająca i okresowo mogą wystąpić trudności finansowe. Podkreślił że opłaty medialne nie stanowią nieprzewidzianych, nagłych wydatków lecz są stałym elementem życia codziennego. Podstawy umorzenia składek nie może stanowić motywowanie wniosku o umorzenie przejściowymi problemami zdrowotnymi i kosztami ponoszonymi na naukę. Przypomniał, że decyzje o umorzeniu należności KRUS mają charakter uznaniowy i podejmowane są w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych wypadkach, zwłaszcza w razie znacznego ograniczenia możliwości płatniczych, na skutek których płatnik mógłby pozostać bez środków do życia, ponadto w przypadku całkowitej nieściągalności. Uwzględniając zebrany materiał dowodowy w sprawie i wynikające z niego okoliczności organ stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia kolejnej składki KRUS, bowiem nie można orzec, że należności te są trwale nieściągalne. W ocenie organu odwoławczego zobowiązany nie wniósł żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby wcześniej znane, a które mogły mieć istotny wpływ na zmianę dotychczas wydanej decyzji. Wskazał na możliwość spłaty w formie układu ratalnego, co stanowi korzystną formę realizacji ciążącego zobowiązania finansowego wobec Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, z uwagi na nienaliczanie odsetek. Od decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego P.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w związku z powodzią w maju 2013 r., poniósł znaczne straty w gospodarstwie, co dobiło się na kondycji finansowej gospodarstwa w całym roku gospodarczym, który rozpoczyna się w jednym roku a kończy w drugim. Otrzymane dopłaty bezpośrednie, w związku z powodzią, musiały zostać przeznaczone na odbudowę gospodarstwa. Zauważył, że odbudowanie gospodarstwa nie jest możliwe w ciągu 6 miesięcy. Wskazał, że powódź nawiedziła nie tylko pola ale i dom, którego z uwagi na brak środków nie jest w stanie odnowić. Wpływ na kondycję gospodarstwa ma strata jaką poniósł w związku z urodzeniem martwych prosiąt jak również wynikająca z utraty cielęcia, mimo ponoszonych kosztów leczenia i opieki weterynaryjnej. Wskazał na koszty jakie ponosi w związku ze studiami stacjonarnymi. Podniósł, że ubiega się o pomoc w MOPS, ale dotychczas nie otrzymał odpowiedzi. Do skargi załączył dokumenty - rachunki, dokumenty utylizacji W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. Proces decyzyjny organów został przeprowadzony wadliwie. Z zapisu art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. wynika, iż organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem, w przypadku stwierdzenia przesłanki ważnego interesu zainteresowanego, jego możliwości płatniczych stanu finansów funduszy emerytalno – rentowego i składkowego uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego ( art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że organ działa w ramach uznania dopiero na etapie, gdy ustali, że w sprawie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 41a ust. 1 u.s.r., gdyż ocena w tym przedmiocie wykracza poza zakres uznania i jest kategorią obiektywną, wynikającą z ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. pozwala na umorzenie zaległości w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, przy uwzględnieniu jego możliwości płatniczych oraz stanu finansów funduszu emerytalno - rentowego i składkowego. Pojęcie ważnego interesu ma charakter niedookreślony, co oznacza, że organ ma obowiązek każdorazowo, indywidualnie wyjaśniać jego treść. W orzecznictwie administracyjnym podkreślano, że trudna sytuacja materialna strony może być uznana za ważny interes w kontekście omawianego przepisu. Organ przeprowadził postępowanie odnośnie sytuacji materialnej, ekonomicznej skarżącego dokonując ustaleń, co do źródeł utrzymania – prowadzanie gospodarstwa rolnego o pow. 6,28 ha w zakresie upraw zbóż, ogórków, czosnku, ziemniaków, otrzymanie dopłat w 2014 r.- 6000,34 zł., które stanowią określony przychód w prowadzeniu gospodarstwa rolnego jak również przedstawił wydatki związane z wynajmem mieszkania, opłatami eksploatacyjnymi ponoszonymi w związku z nauką i mieszkaniem w Kielcach, wydatkami na leki, wydatkami ponoszonymi w związku z prowadzonym gospodarstwem (nawozy, pasza), chorobą krowy. Organ zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a. zebrał materiał dowodowy, jednakże z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a oraz art. 80 k.p.a. nie rozpatrzył go w sposób wyczerpujący. Zestawienie dochodów i wydatków wskazanych przez stronę nie jest wystarczające dla oceny czy zachodzi przesłanka umorzenia należności. Organy nie zawarły w uzasadnieniu analizy sytuacji finansowej – a przede wszystkim relacji pomiędzy wydatkami koniecznymi dla egzystencji zobowiązanego a jego dochodami. Należy też zauważyć, że jakkolwiek opłaty medialne nie stanowią nieprzewidzianych wydatków są konieczne dla egzystencji zobowiązanego i ich ponoszenie nie może być kwestionowane przy ocenie jego możliwości płatniczych. Tylko analiza przychodów i wydatków, wzajemnych relacji pomiędzy nimi pozwala na ustalenie ważnego interesu zobowiązanego, w tym jego możliwości płatniczych stanowiących przesłankę umorzenia należności. Istotne znaczenie dla tej oceny mają straty poniesione przez zobowiązanego w związku z powodzią, która miała miejsce w dniu 10 maja 2013 r., a których wielkość została udokumentowana protokołem. Organ pozostawił poza rozważaniami kwestię podnoszoną przez skarżącego o rocznym cyklu produkcyjnym w rolnictwie, nie rozważył czy i w jakim stopniu zniszczenie opisane w protokole mogły mieć wpływ na dochodowość gospodarstwa, a tym samym możliwości płatnicze skarżącego. Jakkolwiek na wnioskodawcy ubiegającym się o przyznanie ulgi ciąży obowiązek podania organom wszelkich informacji mogących stanowić uzasadnienie wniosku o umorzenie, to obowiązkiem organu jest rozpatrzenie całego materiału dowodowego we wzajemnym powiązaniu i przedstawienie wyników w uzasadnieniu decyzji. Dokonanie oceny, czy wskazywane przez wnioskodawcę zdarzenia losowe miały i w jakim zakresie wpływ na możliwości płatnicze skarżącego wymagało porównania konsekwencji tych zdarzeń do sytuacji materialnej rolnika. Tylko analiza przychodów i wydatków, ich wzajemnych relacji z uwzględnieniem powstałych szkód w wyniku powodzi, zdarzeń losowych w postaci choroby krowy, urodzenia martwych prosiąt, pozwala na ustalenie jaki jest rzeczywisty dochód skarżącego na datę rozstrzygania, czy umożliwia mu on zapłatę należności a tym samym czy zachodzi przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. Zatem, ocena organu, że eksponowane przez skarżącego zdarzenia losowe nie stanowią wystarczającej przesłanki dla umorzenia zaległości jest wobec powyższego przedwczesna. Dla zobrazowania sytuacji materialnej nie jest wystarczające powołanie się na wysokość dopłat. Stanowią one bez wątpienia określony przychód z tym, że prowadzenie gospodarstwa wiąże się określonymi nakładami, zwłaszcza wobec podnoszonej przez zobowiązanego konieczności odtworzenia zniszczeń spowodowanych powodzią. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację materialną ubezpieczonego istnieje bowiem wtedy, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty składek i możliwościami egzystencyjnymi zobowiązanego istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawnych potrzeb życiowych. Uzasadnienie organu nie wyjaśnia dostateczne podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Jak wskazano wyżej pierwszej kolejności organ winien ustalić, czy w stanie faktycznym zachodzą w ogóle okoliczności będące przesłankami do zastosowania preferencji w spłacie należności (tzw. kierunkowe dyrektywy wyboru) ważny interes zobowiązanego, możliwości płatnicze oraz stan finansów funduszu emerytalno - rentowego i składkowego. Dopiero stwierdzenie wystąpienia określonej w przesłanki skutkuje tym, że organ administracyjny w pewnym sensie przechodzi do etapu decyzyjnego, w którym to etapie ma miejsce podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego (tak wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 349/11). Z uzasadnienia decyzji nie wynika jakich ustaleń dokonał organ odnośnie wystąpienia przesłanek umorzenia - ważnego interesu zobowiązanego, jego możliwości płatniczych. Nie wyjaśnił, czy przyjmuje że okresowe trudności finansowe i niezadawalająca dochodowość gospodarstwa stanowi uzasadnienie dla wystąpienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego, zaś rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia należności zostało wydane w ramach uznania administracyjnego czy też świadczy o braku wskazanej przesłanki. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza tym samym art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ nie wskazuje konkretnie na przyczyny odmowy umorzenia wnioskowanych należności wnioskowanych przez skarżącego. W przypadku rozstrzygnięć, które mogą być przez organ podjęte w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Szczególnie negatywne rozstrzygnięcie dotyczące odmowy umorzenia należności powinno być przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Braki w powyższym zakresie powodują, że decyzja nie wyjaśnia stronie czym kierował się organ podejmując decyzję i nie poddaje się kontroli Sądu w tym zakresie. Obowiązkiem organu było jednoznaczne wyjaśnienie i ustalenie w okolicznościach sprawy co należy rozumieć przez ważny interes strony i czy zaszedł on w sprawie czy nie. Zgodnie z unormowaniem art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.s.r. przesłanką umorzenia należności jest także stan finansów funduszów KRUS. Dla oceny, czy rozpatrywany przypadek jest uzasadniony organ winien brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej a z drugiej stan finansów funduszów i podejmując decyzje wyważyć wskazane interesy. Prymat interesu społecznego rozumianego jako obowiązek gromadzenia środków finansowych przeznaczonych na wypłatę świadczeń nie może być uznany za decydujący i zwalniający organ od dokonania ustaleń w zakresie przesłanki ważnego interesu zobowiązanego. Należy też podnieść, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem zobowiązanego. Podstawę rozpatrzenia wniosku stanowi przepis art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Przesłanka całkowitej nieściągalności należności może stanowić dla organu podstawę umorzenia należności z urzędu (art. 41 ust 2 u.s.r.), z tym, że brak trwałej nieściągalności nie może być podstawą do odmowy umorzenia w postępowaniu prowadzonym na wniosek zainteresowanego. W ponownie wydanym rozstrzygnięciu organ dokona wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego stosownie do wymogów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustali czy zachodzą przesłanki określone w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r., i wyda stosowne rozstrzygnięcie, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Należy dodatkowo wyjaśnić, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Przyjęcie zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Załączone do skargi dokumenty nie mogły być przedmiotem oceny i stanowić podstawy ustaleń organów, a tym samym oceny sądu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.