I SA/Ke 3/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] 2012 r.; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]2012 r. nr [...] odmawiającą L.C. umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że L. C. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług przewozowych TAXI. Z dniem 1 sierpnia 2012 r. zgłosił zawieszenie prowadzenia działalności do dnia 31 lipca 2014 r. Z uwagi na niedopełnienie ustawowego obowiązku opłacania składek powstało zadłużenie. Pismem z dnia 20 lipca 2012 r. zobowiązany zwrócił się o umorzenie powstałej w ZUS kwoty zadłużenia. W związku z decyzją ZUS z dnia [...]2012 r. nr [...] pismem z dnia 13 września 2012 r. zobowiązany zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek umotywował trudną sytuacją finansową i zdrowotną, jednocześnie przedłożył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Zakład wskazał, że zasady umarzania należności zostały uregulowane w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j. t. Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585), dalej zwana "u.s.u.s." Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 i 3 tej ustawy, podstawowym warunkiem umożliwiającym umorzenie jest całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, która zachodzi w okolicznościach określonych w tym przepisie. Przedmiotowe postępowanie prowadzone było w oparciu o treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365) dalej zwane "rozporządzenie", które mają zastosowanie w przypadku braku całkowitej nieściągalności, bowiem prowadzona przez zobowiązanego działalność gospodarcza nie została zlikwidowana nadto prowadzone przez zakład postępowanie egzekucyjne, za pośrednictwem Urzędu Skarbowego nie zostało zakończone. W toku postępowania ustalono, że L, C, nie uzyskuje żadnych dochodów. Jego żona A. C. podlega dobrowolnemu ubezpieczeniu w KRUS. Oboje prowadzą wspólne gospodarstwo zamieszkując w domu jednorodzinnym w I.. Mimo wezwania nie zostały przez zobowiązanego wykazane koszty związane z utrzymaniem prowadzonego gospodarstwa domowego. Wnioskodawca nie korzysta z żadnej z form pomocy społecznej. Leczy się na choroby przewlekłe i wymaga stałej opieki medycznej, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności Zobowiązany nie wykazał jednak kosztów związanych z leczeniem, gdyż wskazał, że nie posiada środków finansowych na zakup leków. Zakład ustalił także, że L. C. nie posiada nieruchomości. W Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców figuruje natomiast jako właściciel przyczepy lekkiej SAM PT 580 z 1988 r. Z zeznań podatkowych wynika, że w 2009 r. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej zobowiązany wykazał przychód w wysokości 10 664 zł, w 2010 r. – 11 474 zł, w 2011 r. 8602 zł. Wnioskodawca oświadczył ponadto, że w 2012 r. dochód z prowadzonej działalności wyniósł 4300 zł netto. Zakład wskazał, że we wniosku zobowiązany podniósł, że przepracował 30 lat i nigdy nie miał problemów ze zobowiązaniami. Do chwili obecnej uzyskany dochód w całości przeznaczał na bieżące utrzymanie. Z powodu trudnej sytuacji finansowej żona musiała zająć się zbieraniem jagód, natomiast wnioskodawca surowców wtórnych. Z pomocy opieki społecznej jednak nie będzie korzystał, gdyż jest to dla niego poniżające. Zdaniem ZUS podniesione przez zobowiązanego kwestie nie dają podstaw do uznania, że jego sytuacja jest wyjątkowa, uniemożliwiająca opłacenie należności. Ustawowym obowiązkiem osób prowadzących działalność gospodarczą jest terminowe opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne przez cały okres jej prowadzenia. Natomiast w przypadku nierentowności, w gestii osoby prowadzącej działalność leży decyzja o jej likwidacji. Zobowiązany prowadzenie działalności zawiesił dopiero w 2012 r., gdy problemy w związku z jej prowadzeniem miał od 2007 r. Zakład dodał, że w trakcie postępowania zobowiązany nie przedłożył żadnej dokumentacji potwierdzającej ponoszenie kosztów utrzymania, jak również dokumentów na potwierdzenie trudności finansowych. W przypadku L. C. nie wystąpiły również sytuacje związane ze szkodami poniesionymi w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Zakład wskazał, że tylko w sytuacji zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności rozpatrujący wniosek może (nie musi) skorzystać z przysługującego mu uprawnienia zawartego w art. 28 u.s.u.s. W przypadku zobowiązanego takich okoliczności nie stwierdzono. Końcowo ZUS podkreślił fakultatywny charakter instytucji umorzenia. Na decyzję ZUS L. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnosząc o jej uchylenie i umorzenie kwot: 26 810,13 zł wraz z odsetkami z tytułu FUS i 2 352,88 zł wraz z odsetkami z tytułu FP. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest osobą chorą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co zostało udokumentowane i w tej sytuacji zdobycie środków na spłatę zadłużenia jest wręcz niemożliwe. Prowadząc działalność gospodarczą skarżący czynnie poszukiwał zatrudnienia, aby poprawić swoją sytuację finansową, ale w obecnym stanie rynku pracy było to bardzo trudne. Obecnie skarżący podjął pracę jako pracownik ochrony. Pracodawca odprowadza do ZUS składki na ubezpieczenie, co świadczy o tym, że skarżący nie uchyla się od ciążącego na nim obowiązku względem ZUS. Kwoty przychodu uzyskane przez skarżącego za lata 2009-2012 dowodzą, że są to kwoty nie będące w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb egzystencjonalnych. Opłacanie składek nie mogłoby odbyć się bez znacznego uszczerbku koniecznego dla utrzymania siebie i rodziny. Skarżący dodatkowo zmuszony był przez ten okres zrezygnować z zakupu koniecznych przy jego schorzeniach lekarstw, gdyż uzyskiwane dochody wykluczały taką możliwość. Okoliczność ta wyczerpuje znamiona § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Dodatkowo w dniu 30 października 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone z wniosku ZUS wobec skarżącego uznając je za bezskuteczne poprzez stwierdzenie braku majątku mogącego zaspokoić wierzytelności ZUS. Skarżący nie posiada majątku ruchomego, który przedstawiałby wartość handlową, ani oszczędności i zasobów pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych co potwierdziło postępowanie prowadzone przez Urząd Skarbowy w Końskich i stanowi jedną z przesłanek art. 28 u.s.u.s. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS odmawiająca skarżącemu umorzenia zaległości składkowych. Podstawę materialno-prawną umorzenia tych należności stanowi art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. W świetle powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W związku z tym, że sprawa dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności, organ ponadto ma możliwość umorzenia tych należności także w innych uzasadnionych przypadkach. Na te uzasadnione przypadki wskazuje § 3 rozporządzenia. Z powyższego wynika, że kwestią pierwszorzędną dla uruchomienia postępowania w sprawie umorzenia zaległości jest ustalenie czy w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ w sposób prawidłowy ustalił, że przesłanka całkowitej nieściągalności nie zachodzi bowiem prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza nie została zlikwidowana nadto prowadzone przez Zakład postępowanie egzekucyjne, za pośrednictwem Urzędu Skarbowego nie zostało zakończone. Wymaga przy tym wyjaśnienia, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie istniało postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Końskich umarzająca ww. postępowanie egzekucyjne z powodu jego bezskuteczności z dnia 30 października 2012 r., dołączone do skargi. Wobec ustalenia braku przesłanki nieściągalności, ZUS przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W celu ustalenia istnienia ww. przesłanek konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, określenie dochodów i wydatków, relacji pomiędzy tymi wielkościami oraz sytuacji rodzinnej i zdrowotnej osoby zobowiązanej. Ustalając istnienie przesłanek organ bierze przy tym pod uwagę aktualną sytuację życiową i majątkową osoby wnoszącej o umorzenie zaległości. Z treści zacytowanych przepisów wynika, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - j. t. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071, dalej zwana "K.p.a."), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Dążąc do załatwienia sprawy organ zobowiązany jest też mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Dokonując tych czynności organy podatkowe muszą kierować się regułami zapisanymi w art. 80 K.p.a., tj. ocenić na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy ocenie wiarygodności zgromadzonych dowodów organ nie jest skrępowany żadnymi regułami określającymi wartość poszczególnych rodzajów dowodów i dokonuje tej oceny w sposób swobodny, na podstawie własnego przekonania opartego na zebranym materiale dowodowym. Swobodna ocena dowodów, by nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny, m.in. logiki, doświadczenia życiowego, wszechstronności, z uwzględnieniem znaczenia i wartości dowodów. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie proces decyzyjny organu został przeprowadzony wadliwie. Organ zgromadził wprawdzie obszerny materiał dowodowy w zakresie sytuacji materialnej i rodzinnej zobowiązanego jednak jego ocena okazała się dowolną, przekraczającą granice określone przepisem art. 80 K.p.a., czego konsekwencją jest formułowanie nielogicznych wniosków, jako efektu przeprowadzonego postępowania. W świetle zasad doświadczenia życiowego nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie, że sytuacja skarżącego nie jest wyjątkowa i umożliwia opłacenie należności w sytuacji gdy skarżący nie uzyskuje żadnych dochodów, nie posiada żadnego majątku, ma problemy zdrowotne (został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności). Zakład skupił się bowiem na obowiązkach osoby prowadzącej działalność gospodarczą, pominął natomiast kwestię możliwości zaspokajania przez skarżącego i jego żonę niezbędnych potrzeb życiowych. Zbagatelizował fakt, że z powodu trudnej sytuacji finansowej żona skarżącego musiała zająć się zbieraniem jagód, a skarżący surowców wtórnych. Podkreślić należy, że zarówno w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zajęcia te stanowiły dla skarżącego i jego żony jedyne źródło dochodu. Uwadze organu uszło również, że skarżący z powodu braku środków finansowych nie wykupuje leków. Wyprowadzić można zatem uprawniony wniosek, że poprawy sytuacji materialnej rodzina skarżącego nie może oczekiwać z jego strony skoro ma on kłopoty ze zdrowiem i wymaga leczenia, co wynika z przedłożonej dokumentacji lekarskiej. Wobec ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności wskazujących na wyjątkowo trudną sytuacją życiową skarżącego oraz jego żony, organ nie może pozostać obojętny na podnoszoną przez stronę argumentację dotyczącą zagrożenia podstaw jej egzystencji w związku z obowiązkiem uiszczenia spornych należności składkowych. Ten aspekt powinien być w pełni dostrzeżony przez organ w związku ze stosowaniem przepisów obowiązującego prawa, w tym § 3 pkt 1 rozporządzenia. Wskazane okoliczności są zasadnicze w kontekście przesłanki § 3 pkt 1 rozporządzenia dotyczącej sytuacji gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Na ocenę sytuacji skarżącego wpływu nie może mieć zarzucany przez organ fakt nie wykazania przez niego kosztów utrzymania gospodarstwa domowego. Okolicznością powszechnie znaną jest konieczność ponoszenia podstawowych wydatków związanych z zaspakajaniem niezbędnych potrzeb życiowych np. na żywność, ogrzewanie, leczenie. Wydatki te jako konieczne ponosić musi bezwątpienia skarżący oraz jego żona, które nawet w najmniejszej wysokości stanowią znaczne obciążenie finansowe dla budżetu domowego. W związku z powyższym uzasadnione jest stwierdzenie, że ZUS nie dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do norm zawartych w rozporządzeniu. Jak już wskazano rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych w sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi jednak dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Jeśli jednak żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona to nie ma już możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast czy organ odmówił udzielenia ulgi w ramach decyzji uznaniowej, czy odmówił udzielenia ulgi, bo uznał, że po stronie skarżącego w ogóle brak jest przesłanek do umorzenia należności. Stwierdzenie, że sytuacja skarżącego jest wyjątkowa, uniemożliwiająca opłacenie należności oraz że w przypadku skarżącego nie wystąpiły sytuacje związane ze szkodami poniesionymi w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, świadczyć by mogło o tym, że organ nie stwierdził istnienia przesłanek z przepisu § 3 rozporządzenia. Z kolei rozważania na temat uznaniowości decyzji sugerują stwierdzenie istnienia przesłanki umorzenia należności. Podnoszenie w decyzji raz to argumentów mówiących o braku spełnienia przesłanek do umorzenia należności, a zaraz potem rozważań na temat fakultatywnego charakteru umorzenia należności wprowadza zainteresowanego w błąd co do faktycznej podstawy odmowy przyznania mu ulgi. Takie postępowanie należy poddać krytyce jako naruszające zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Zdaniem Sądu, podejmując rozstrzygnięcie organ nie wziął ponadto pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Nie rozważył bowiem czy odmowa umorzenia należności składkowych nie pogłębi ubóstwa skarżącego i spowoduje konieczność sięgania przez niego do środków pomocy państwa. Taka sytuacja nie byłaby z kolei zgodna zarówno z interesem tego obywatela jak i interesem publicznym. Norma prawna bowiem, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie jej rozumienie byłoby również sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej (por. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. akt II GSK 1354/10; z dnia 28 września 2011r. sygn. akt II GSK 931/10; z dnia 9 grudnia 2010r. sygn. akt II GSK 1051/09 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygając ponownie sprawę organ, uwzględniając powyższe uwagi, przeanalizuje aktualną sytuację majątkową, rodzinną, zdrowotną skarżącego w zestawieniu z przesłankami z § 3 rozporządzenia oraz odniesie się do postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia 30 października 2012 r. w kontekście przesłanki nieściągalności. Następnie w sytuacji stwierdzenia istnienia przesłanki podejmie decyzję w ramach przyznanego mu uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 135 ustawy p.p.s.a. Sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie, decyzja organu I instancji zapadła z takim naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane w postępowaniu w ramach ponownego rozpoznania sprawy. Działanie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, uchylenie w postępowaniu sądowym również decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Ustosunkowując się do zawartego w skardze wniosku o umorzenie należności należy wskazać, że sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji organu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 ustawy p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.