I SA/Ke 306/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Maria Grabowska, Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi S.Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością w W. na czynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji dla szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w zawodach niemedycznych w systemie zaocznym na rok 2017 p o s t a n a w i a odrzucić skargę. SKK Sp. z o.o. w Warszawie (dalej: spółka) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na czynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji dla szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w zawodach niemedycznych w systemie zaocznym na rok 2017. W uzasadnieniu skargi spółka wyjaśniła, że jest organem prowadzącym niepubliczne szkoły policealne na terenie Miasta B.. Jednostka samorządu udzielająca dotacji dla szkół prowadzonych przez skarżącą, tj. Miasto B. na prawach powiatu, nie prowadzi własnych szkół tego rodzaju i typu, jak prowadzone przez skarżącą. Z załączonego do skargi pisma z 8 lutego 2017 r. Urzędu Miasta B., skarżąca uzyskała informację, że Miasto B. dla niepublicznych szkół policealnych dla dorosłych kształcących w systemie zaocznym ustaliło, że powiatem właściwym dla ustalenia kwoty dotacji jest Miasto K.. Na podstawie przekazanej przez Urząd Miasta K. informacji o wysokości podstawowej kwoty dotacji określono stawkę dotacji w wysokości podstawowej kwoty dotacji dla ww. typu i rodzaju szkół w wysokości 50% tej kwoty, która wyniosła 33,70 zł. W piśmie tym, jako podstawę prawną wskazano art. 90 ust. 3 i art. 78 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm., dalej: ustawy s.o.). Zdaniem spółki, przysługuje jej skarga na ustalenie przez Prezydenta Miasta K. podstawowej kwoty dotacji, ponieważ jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Prawo do wniesienia skargi wypływa z treści art. 90 ust. 11 ustawy s.o. Również w orzecznictwie i doktrynie ukształtowało się stanowisko, że czynności polegające na obliczeniu czy ustaleniu kwoty dotacji, stanowią czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: ustawy p.p.s.a.). Spółka podniosła, że Prezydent Miasta K. naruszył przepis art. 78b ust. 3 i ust. 10 ustawy s.o. poprzez ustalenie podstawowej kwoty dotacji niezgodnie z zasadami określonymi w tej ustawie i poprzez zaniżenie podstawowej kwoty dotacji dla szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w zawodach niemedycznych w systemie zaocznym. Spółka przedstawiła argumenty wykazujące jej zdaniem, że do ustalenia kwoty dotacji Prezydent Miasta K. nie uwzględnił wszystkich wydatków bieżących. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając przy tym, że nie zaniżył podstawowej kwoty dotacji dla szkół policealnych dla dorosłych kształcących w zawodach niemedycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej na akt lub czynność objętą zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 ustawy p.p.s.a. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest czynność Prezydenta Miasta K. dotycząca ustalenia kwoty dotacji dla szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w zawodach niemedycznych w systemie zaocznym na rok 2017. Skarżąca spółka, prowadząca niepubliczne szkoły policealne na terenie miasta B., kwestionuje wysokość stawki wynikającą z tej czynności. Poza sporem jest, że zaskarżona czynność nie stanowi aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2, 3, 4a, 5, 6, 7 ustawy p.p.s.a. oraz nie jest skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z twierdzeniem spółki, zaskarżona czynność stanowi natomiast czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Powołała w tym zakresie art. 90 ust. 11 ustawy s.o. W myśl tego przepisu przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (zob. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, dostępna na www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego; Warszawa 2015; str. 61 do 72). W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. O "interesie prawnym" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04 (publ. OSP 2005, z. 11, poz. 128) ocenił, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną (A. Kabat w : B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze 2005, s 199 - 130). Istnienie, przywołanej powyżej, legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., podlega badaniu przez sąd administracyjny. W sytuacji jej braku u skarżącego, w przypadku gdy skargę wnosi podmiot który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu na postawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z powodu braku interesu prawnego do wniesienia skargi (podobnie: T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo - administracyjne, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2004, s. 129). Zgodnie natomiast z treścią art. 90 ust. 3 ustawy s.o. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Dla przedmiotowej sprawy istotne jest ostatnie zdanie powyższego przepisu. Na jego bowiem podstawie Miasto B. (co wynika z treści pisma z dnia 8 lutego 2017 r.), stwierdzając, że na jego terenie brak jest szkoły typu i rodzaju – szkoła policealna dla dorosłych kształcąca w zawodach niemedycznych w systemie zaocznym, stosując także art. 78 ust. 7 i 8 ustawy s.o. i elektroniczną aplikację dostępną na stronie internetowej wskazało, że powiatem właściwym dla ustalenia podstawowej kwoty dotacji jest Miasto K.. Następnie uzyskawszy od Urzędu Miasta K. informację o podstawowej kwocie dotacji, Miasto B. określiło stawkę dotacji dla ww. typu i rodzaju szkół, która wyniosła 33,70 zł. Na podstawie powyższego należy podnieść, że ustalenia wysokości dotacji dla skarżącej dokonał organ b., dając temu wyraz w piśmie z dnia 8 lutego 2017r., korzystając z kwot ustalonych przez Prezydenta Miasta K.. Czynność Prezydenta Miasta K. nie odnosiła się zatem bezpośrednio do skarżącej spółki i nie była do niej wprost skierowana. Zauważenia wymaga, iż czynność Prezydenta Miasta K. miała tu tylko charakter informacyjny i posiłkowy dla ustalenia wysokości dotacji przez organ b.. Dla skarżącej spółki ustalenia wysokości kwoty dotacji dokonał w świetle art. 90 ust. 3 s.o. organ b.. W żaden sposób nie uczynił tego organ K., ponieważ jego czynność posłużyła tylko organowi b. do czynienia własnych ustaleń. Pismem z dnia 8 lutego 2017r. Miasto B. poinformowało (we własnym zakresie) o wysokości kwoty dotacji, jaka będzie miała ewentualnie zastosowanie dla szkoły prowadzonej przez skarżącą. Spółka nie może więc skutecznie kierować merytorycznych zarzutów w kwestii sposobu ustalania wysokości stawki dotacji wobec czynności Prezydenta Miasta K., bo to nie ten organ ustalił je dla spółki. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., czynność przyznania i obliczenia dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy s.o. powinna być postrzegana jako czynność materialno-techniczna z zakresu administracji publicznej, której elementem jest obowiązek poinformowania beneficjenta dotacji o sposobie jej obliczenia. Informacja o wysokości przyznanej dotacji powinna zawierać również informację o przesłankach, które zostały wzięte pod uwagę przy jej wyliczeniu, zwłaszcza jeśli organ ustalał wysokość dotacji w oparciu o wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Informacja taka powinna zawierać w szczególności informacje o bieżących wydatkach ponoszonych przez poszczególne typy i rodzaje placówek (wyrok z 29 września 2011 r. I SA/Po 392/11, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść niniejszej tezy potwierdza zatem, że informacje o wydatkach ponoszonych przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły to tylko jedna z przesłanek branych pod uwagę przy wykonywaniu czynności przyznania i obliczania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy s.o. W świetle powyższego należy przyjąć, że skarżąca nie posiada wymaganego przez art. 50 § p.p.s.a., interesu prawnego do zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta K. do sądu administracyjnego, albowiem spółka nie była jej adresatem i czynność ta nie dotyczyła jej praw i obowiązków. Brak interesu prawnego spółki powoduje niemożność skutecznego zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta K. w kontekście powoływanego przez stronę art. 90 ust 11 s.o. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga wniesiona została zatem przez podmiot nie posiadający legitymacji do jej wniesienia, co czyni skargę niedopuszczalną i obliguje Sąd do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a.