I SA/Ke 33/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi oddala skargę. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (ARiMR, Agencja) decyzją z [,,,]nr [...] uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] r. nr [...] o przyznaniu A. P. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 29 kwietnia 2014 r. A. P. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Strona zadeklarowała realizację wariantów: 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 4,04 ha, 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 4,53 ha oraz 2.5 - uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 0,31 ha. W dniach 12-13 sierpnia 2014 r. w gospodarstwie strony przeprowadzono kontrole na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, kwalifikowalności powierzchni oraz programu rolnośrodowiskowego, które wykazały nieprawidłowości wymienione przez organ w uzasadnieniu decyzji. A. P. złożył 5 lutego 2015 r. prośbę o ponowną kontrolę wyjaśniając, że we wniosku zostały zadeklarowane działki rolne na błędnie wskazanych działkach ewidencyjnych. Powyższa nieprawidłowość dotyczy działek rolnych M i F, na których stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Wraz z odwołaniem od wyników kontroli na miejscu strona wniosła druk zmiany i wycofania części wniosku, które nie zostały uwzględnione ze względu na termin ich wniesienia. Strona ponownie 24 marca 2015 r. wniosła odwołanie od wyników z kontroli. Odwołanie strony nie zostało uwzględnione - organ odpowiedzialny za kontrolę wystosował pismo, w którym poinformował, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz że wyniki kontroli działek rolnych nie ulegają zmianie. W gospodarstwie producenta 19 maja 2015 r. została przeprowadzona wizytacja na działkach rolnych, która potwierdziła użytkowanie producenta na działce oznaczonej numerem 1219 na powierzchni 0,16 ha oraz na działkach ewidencyjnych nr 201, 286,1241 na łącznej powierzchni 0,29 ha. Przeprowadzona wizytacja potwierdziła użytkowanie producenta na wskazanych działkach rolnych, z tym że odnośnie działki ewidencyjnej nr 1219 powierzchnia stwierdzona została zmniejszona do powierzchni PEG, tj. do 0,14 ha. Organ uwzględnił m.in. dokumenty złożone przez stronę 22 czerwca 2015 r. w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień z 11 czerwca 2015 r., tj. korektę wniosku rolnośrodowiskowego na rok 2014 wraz z oświadczeniami złożonymi pod odpowiedzialnością kamą tym samym uznając oczywistą pomyłkę po stronie A. P. w zakresie działek rolnych F i M . Decyzją z 9 września 2015 r. nr 0246-2015-002441 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał A. P. płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi. Przyznana kwota płatności, tj. 1166,02 zł, wynikała z uznania realizacji wariantu 2.3 - trwałe użytki zielone na powierzchni 4,53 ha. Odnośnie wariantu 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) oraz 2.5 — uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) odmówiono przyznania płatności dodatkowo nakładając na wariant 2.5 sankcje wieloletnie w kwocie 169 zł. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Dyrektor Agencji wskazał, że wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 rozpatrywane są w oparciu o ustawę z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.2013.173 ze zm.) dalej "Ustawa", Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U.2013.361 ze zm.) dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe" oraz przepisy unijne. Jednocześnie organ szczegółowo powołał treść przepisów ww. aktów regulujących procedurę, warunki przyznania omawianej płatności, sposób ustalenia wysokości płatności oraz konsekwencje stwierdzenia uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów. Dyrektor Agencji stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji w S. w niewystarczający sposób wyjaśnił kwestię wystąpienia w sprawie wniosku za 2014 oczywistej omyłki. W myśl art. 21 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy. Przepisy art. 11-20, które nie mogą być naruszane, regulują terminy składania wniosków pomocowych (art. 11), ich treść wymagania szczególne jakie muszą spełniać (art. 12, 13, 16, 17, 18) oraz dopuszczalność uproszczenia procedur (art. 20). Z powyższego wynika możliwość poprawy wniosku w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy oczywisty błąd w treści wniosku wykrył organ, bez konsekwencji dla rolnika. Błąd wniosku jest oczywisty, jeżeli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Tymczasem Kierownik Biura Powiatowego Agencji w S. przyjął za wiarygodne wyjaśnienia skarżącego, że od 2011 r. przez pomyłkę zamieniono działki ewidencyjne nr 354 na 1219 oraz 0,38 ha podawane na działce 217/1, a w rzeczywistości to działki 201, 286, 1241 na powierzchni odpowiednio 0,07 ha, 0,26 ha i 0,05 ha - nie przeprowadzając analizy co do podobieństwa tych działek w zakresie powierzchni, położenia geograficznego, oznaczenia, czy też rodzaju zagospodarowania. Organ pierwszej instancji ponadto nie wyjaśnił odstąpienia od dyspozycji zawartej w § 38 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3 marca 2013 r. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązany do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych w rozumieniu art. 2 lit c Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1120/2009 z 29 października 2009 r. (....) oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody. Stwierdzenie, że rolnik nie zachował występujących w gospodarstwie i określonych w planie działalność rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oznacza, że rolnik je zniszczył (np. zastosował zabieg kultywatorowania, zaorał). Niewątpliwie strona pakiet 2.3 programu rolnośrodowiskowego realizuje na gruntach stanowiących trwałe użytki zielone, natomiast Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. w decyzji nie wyjaśnił kwestii istotnej w zobowiązaniu rolnośrodowiskowym, tj. zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych o 0,10 ha wynikających z raportu z czynności kontrolnych. Nieprawidłowość wykryta w czasie kontroli na miejscu na działce ewidencyjnej nr 163/1 wskazuje przekształcenie trwałego użytku zielonego, w grunt stanowiący nieużytek. Raport z czynności kontrolnych wskazuje powierzchnię TUZ określoną w planie działalność rolnośrodowiskowej, która wynosi 1,45 ha. Taki zapis planu jest nieprawidłowy skoro w 2011 r. strona podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w pakiecie - 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 4,53 h. Podsumowując Dyrektor Agencji wskazał, że niniejsza sprawa wymaga oceny możliwości lub braku możliwości uwzględnienia "oczywistej omyłki" odnośnie działek rolnych F i M oraz ustalenia czy producent zachował na terenie gospodarstwa powierzchnię trwałych użytków zielonych. Na podstawie dokonanych ustaleń wymagane jest ponadto przeprowadzenie kontroli wniosku. W ocenie Dyrektora Agencji w związku z powyższym na podstawie art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a., w pełni uzasadnione było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 K.p.a. powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. Zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania zyskuje tym bardziej na znaczeniu, że na obecnym etapie postępowania nie można przewidzieć, jakie rozstrzygnięcie wyda organ pierwszej instancji, ponownie orzekając w sprawie. Na powyższą decyzję A. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych służących za podstawę rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 8, art. 9, art. 15, art. 80 i art. 107 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi A. P. wskazał, że organ II instancji rozstrzygnął w zakresie, który nie był objęty żądaniem Wyjaśnił ponadto, że w sprawie złożył stosowne wyjaśnienia, tj. złożył wycofanie części wniosku i zmianę, w której wskazał, że uprawy zadeklarowane we wniosku na 2014 r. istniały były jedynie zadeklarowane na innych działkach ewidencyjnych. Kontrolujący z jednostki certyfikującej potwierdził te uprawy w terenie. Błąd wynikał w złym zadeklarowaniu działek rolnych na działkach ewidencyjnych. Podniósł, że wnioskował do Biura Powiatowego w S. o ponowną kontrole na miejscu gdyż działki, które wskazał w zmianie do wniosku są w dobrej kulturze rolnej i to na nich znajdowały się działki rolne deklarowane we wniosku. Wizytacja w gospodarstwie potwierdziła użytkowanie działek rolnych na błędnie zadeklarowanych działkach ewidencyjnych W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na jej niepodpisanie przez skarżącego, ponadto z ostrożności procesowej wniósł o oddalenie skargi, jednocześnie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2014.1647) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2012.270 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana w powyższych ramach kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa, co musiało skutkować oddaleniem skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Agencji wydana w warunkach art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten zezwala na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uchylona przez organ odwoławczy decyzja organu pierwszej instancji dotyczy zaś przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi. Określona w powołanej regulacji konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może tym samym wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12; lex nr 1450732). Przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 K.p.a., uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a., jak prawidłowo podniósł organ, winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). Dlatego też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione. Sąd badając legalność decyzji kasacyjnych natomiast oceniać może jedynie spełnienie przesłanek zastosowania instytucji przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając poczynione wyżej rozważania stwierdzić należy, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji daje podstawę do uznania, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dyrektor Agencji stwierdził bowiem, że organ pierwszej instancji w sposób niewystarczający wyjaśnił kwestię wystąpienia we wniosku o płatność za 2014 r. oczywistej omyłki. Przyjmując bowiem za wiarygodne wyjaśnienia skarżącego, że od 2011 r. przez pomyłkę zamieniono działki ewidencyjne nr 354 na 1219 oraz 0,38 ha podawane na działce 217/1, a w rzeczywistości to działki 201, 286, 1241 na powierzchni odpowiednio 0,07 ha, 0,26 ha i 0,05 ha, nie przeprowadził analizy co do podobieństwa tych działek w zakresie powierzchni, położenia geograficznego, oznaczenia, czy też rodzaju zagospodarowania. W ocenie organu odwoławczego ponadto organ pierwszej instancji nie wyjaśnił odstąpienia od dyspozycji zawartej w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i nie wyjaśnił kwestii istotnej w zobowiązaniu rolnośrodowiskowym, tj. zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych o 0,10 ha wynikających z raportu z czynności kontrolnych. Powyższe stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. W świetle powołanych regulacji rozstrzygnięcie organu musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 K.p.a. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego w zakresie naruszenia ww. przepisów postępowania przez organ I instancji i stwierdzić, że dokonanie wskazanych ustaleń ma istotne znaczenie w kwestii oceny spełnienia przez skarżącego warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Płatność została bowiem przyznana skarżącemu przez organ pierwszej instancji na podstawie danych zawartych w korekcie wniosku o płatność na 2014 r. Korekta dotyczyła zadeklarowanych do płatności działek F i M. Istotne przy tym jest, że kontrola na miejscu przeprowadzona w dniach 12 – 13 sierpnia 2014 r. w gospodarstwie skarżącego wykazała nieprawidłowości na tych właśnie działkach. Organ I instancji uznał, że wskazaną pomyłkę producenta w zakresie numerów działek ewidencyjnych, zgłoszonych do płatności jako oczywista omyłkę, o której mowa w art. 21 Rozporządzenia Rady nr 73/2009 i uwzględnił dane wykazane przez skarżącego w korekcie wniosku. Stosownie do art. 21 Rozporządzenia Rady nr 73/2009, nie naruszając przepisów art. 11 – 20, wniosek o przyznanie prawa pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy. Z powyższego wynika, że należy przeprowadzić rozróżnienie między oczywistym błędem wniosku podlegającym korekcie w każdym czasie, a błędem wniosku, który nie może już być skorygowany po wykryciu przez organ lub powiadomieniu o kontroli. W art. 21 rozporządzenia Rady nr 73/2009 mowa jest o "oczywistym błędzie wniosku" nie zaś np. o "oczywistej omyłce pisarskiej lub rachunkowej". Istota problemu tkwi zatem w łatwości wykrycia błędu, która decyduje o jego oczywistym charakterze. Błąd wniosku jest oczywisty, jeżeli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku, wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie. Sytuacja, w której błąd we wniosku niejako musi być wykryty z racji swej oczywistości, nie może powodować dyskwalifikacji wniosku i wywoływać dla rolnika konsekwencji związanych z próbą uzyskania nienależnych, zawyżonych dopłat (por. wyrok NSA z 15 października 2013 r. sygn.. akt II GSK 942/12; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, jak prawidłowo podniósł organ odwoławczy, Kierownik Biura Powiatowego w S. nie wykazał, że opisana wyżej korekta wniosku, nastąpiła w związku z pomyłką posiadającą cechy właśnie takiego błędy. W tym zakresie organ oparł się jedynie na wyjaśnieniach skarżącego. Nie przeprowadził natomiast postępowania mającego na celu analizę co do podobieństwa tych działek w zakresie powierzchni, położenia geograficznego, oznaczenia, czy też rodzaju zagospodarowania. Kolejnym uchybieniem organu pierwszej instancji, prawidłowo stwierdzonym przez Dyrektora Agencji, było zignorowanie uchybienia polegającego na niezachowaniu występujących w gospodarstwie trwałych użytków zielonych. Z raportu z czynności kontrolnych wynika bowiem zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych. Pomimo tego organ pierwszej instancji odstąpił od zmniejszenia płatności, co w opisanej sytuacji powinien wykonać, stosownie do regulacji z § 38 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3 marca 2013 r. Jednocześnie nie przedstawił powodów podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia. Mając na uwadze skalę koniecznych do przeprowadzenia czynności wyjaśniających, Dyrektor Agencji prawidłowo stwierdził, że nie może uzupełnić tych braków w ramach postępowania uzupełniającego, w trybie art. 136 K.p.a. i na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do zarzutu, że Dyrektor Agencji rozstrzygnął w zakresie, który nie był objęty żądaniem, należy wskazać, że złożenie odwołania powoduje, iż organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozstrzygania sprawy, w której wcześniej zapadła decyzja organu I instancji. Organ odwoławczy nie jest związany zarzutami podniesionymi w odwołaniu. O takim związaniu można by mówić wyłącznie wtedy, gdyby przyjąć, że istotą postępowania odwoławczego jest kontrola rozstrzygnięcia organu I instancji. W kodeksie postępowania administracyjnego nie ma bowiem przepisu będącego odpowiednikiem art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., który wyraźnie stwierdza, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Brak tego przepisu nie jest niedopatrzeniem ustawodawcy, ale stanowi konsekwencję przyjęcia modelu postępowania odwoławczego, jako postępowania polegającego właśnie na powtórnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Model taki przesądza bowiem ze swojej istoty, że organ rozpatrujący odwołanie nie jest związany granicami odwołania. Jedyne ograniczenie, które wprowadza ustawodawca dla rozstrzygnięcia tego organu zawarte jest w art. 139 K.p.a Z tych względów wskazany zarzut jest nieuzasadniony. Odnosząc się ponadto do wniosku Dyrektora Agencji o odrzucenie skargi z uwagi na jej niepodpisanie przez skarżącego należy wyjaśnić, że w terminie zakreślonym przez Sąd, skarżący uzupełnił ten brak formalny, w związku z czym skardze został nadany bieg. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.