I SA/Ke 337/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ("KRUS", "Kasa") decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] nr [...] odmawiającą J. P. umorzenia odsetek za zwłokę w kwocie 10.694,11 zł od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2002 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J.P. 13 lutego 2014 r. zwrócił się z wnioskiem o rozłożenie na raty należności głównej (składek) oraz o umorzenie odsetek za zwłokę. Wniosek uzasadnił trudną sytuacją finansową, rodzinną i zdrowotną, wskazując na od lat niewykończony dom i trudne warunki bytowe oraz padnięcia prosiąt i stan zdrowia żony. Decyzją z dnia [...] odmówiono wnioskodawcy umorzenia wnioskowanych odsetek za zwłokę, w kwocie 10.694,11 zł w oparciu o art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., nr 50, poz. 291) dalej "u.u.s.r." W dniu 24 marca 2014 r. zobowiązany złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i ponowną ocenę sytuacji finansowej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że dochody z gospodarstwa wyliczone w oparciu o dane GUS są "sztucznie stworzonym wyliczeniem, są zawyżone i w oderwaniu od rzeczywistości", a ocena Kasy o posiadaniu możliwości finansowych do spłaty zaległości składkowych jest nieprawdziwa. Zdaniem wnioskodawcy, ponadto realizacja ulgi w postaci układu ratalnego w niskich kwotach jest bezsensowna, ponieważ powoduje stały wzrost zaległości składkowych. Podniósł również, że nieprawidłowa polityka Państwa prowadzona wobec rolników ma negatywny wpływ na sytuację finansową rolników. W związku z ww. wnioskiem wszczęto ponowne postępowanie w sprawie. W dniu 14 kwietnia 2014 r. przeprowadzono kolejną wizytację w gospodarstwie zobowiązanego, podczas której JP. wskazał na te same okoliczności uzasadniające złą kondycję finansową, jak: choroba żony, padnięcie prosiąt oraz dodatkowo na wymarznięcie 2.5 ha plantacji pszenżyta. Oświadczył ponadto, że nie zgadza się z wyliczeniem organu dochodowości z gospodarstwa. Wydatki miesięczne rodziny oszacował natomiast na 1200 zł, tj. niżej niż szacunek dokonany przez organ. Potwierdził dodatkowo, że nie korzysta z pomocy społecznej. Utrzymując w mocy decyzję z dnia 11 marca 2014 r. Prezes KRUS stwierdził, że padnięcia prosiąt i choroba żony wnioskodawcy nie mają decydującego wpływu na jego kondycję finansową. Wskazał, że odniesienie się do kwestii wymarznięcia 2.5 ha plantacji pszenżyta jest niemożliwe z uwagi na niezgłoszenie tego zdarzenia przez stronę do Urzędu Gminy w I., celem oszacowania strat przez komisję gminną powołaną przez Wójta Gminy. Prezes KRUS wyjaśnił ponadto, że metoda liczenia dochodów z gospodarstwa rolnego na podstawie przeciętnych dochodów z 1 ha przeliczeniowego podanych przez Prezesa GUS jest wielkością przybliżoną, ale jest stosowana we wszystkich przepisach opartych na kryterium dochodowym rolników, w tym dotyczących przyznawania świadczeń socjalnych. Zatem do czasu powszechnego wprowadzenia rachunkowości rolnej obliczenie faktycznych dochodów każdego gospodarstwa rolnego nie jest możliwe. Wyjaśnił także, że ulga układu ratalnego zahamowuje naliczanie odsetek za zwłokę od daty złożenia wniosku o ulgę aż do spłaty ostatniej raty i nie ma znaczenia w jakich ratach realizowana jest ulga. Zdaniem Prezesa KRUS ponowne postępowanie w sprawie nie wniosło nowych okoliczności uzasadniających zmianę wydanej decyzji. Na powyższą decyzję Prezesa KRUS J.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 11 marca 2014 r. ewentualnie przekazanie sprawy organowi administracji do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w szczególności art. 41a ust. 1 pkt 1 poprzez dowolne ustalenie ważnego interesu zainteresowanego. Zdaniem skarżącego ustalenia organu są błędne. Wyliczenie dochodowości gospodarstwa w oparciu o dane z GUS jest sztuczne i nie znajduje potwierdzenia w przepisach ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepis art. 41a ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie uzależnia przyznania określonych w nim ulg od dochodowości gospodarstwa rolnego, opartych na danych z GUS lecz od ważnego interesu zainteresowanego, czego organ nie ustalił. Organ nie mógł też stwierdzić, że u skarżącego występuje nadwyżka przychodów nad wydatkami, ponieważ nie ustalił wydatków. Organ nie wziął też pod uwagę, że w wyniku ratalnej spłaty dług cały czas rośnie i w prostej linii może doprowadzić do przejęcia gospodarstwa za długi. Skarżący zarzucił ponadto, że organ uznał za nieistotne przedstawione przez niego argumenty dotyczące choroby żony i związanych z tym wydatków, chociażby na zakup leków. Z kolei wymarznięcia plantacji pszenżyta wcale nie musi być zgłoszone do miejscowego urzędu gminy, by mieć wpływ na sytuację finansową skarżącego. W ocenie skarżącego jego sytuacja majątkowa i rodzinna uzasadnia rozłożenie należności głównej na raty i umorzenie należności ubocznych. Pozwoliłoby to stronie na wyjście z zadłużenia i zachowanie gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno – rentowego i składkowego może umorzyć należności Kasy z tytułu składek w całości lub w części. Prezes Kasy jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.), zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera postać decyzji. Zgodnie z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 poz. 267, dalej "K.p.a.") w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 K.p.a.). Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zasada ta ma zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Jego istotą i celem jest zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, przy zapewnieniu obiektywizmu i bezstronności przy jej rozpatrzeniu. Reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy funkcje organu wykonuje upoważniony pracownik, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt. II GSK 831/10 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przywołując treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 "jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. – wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. (...). Podsumowując powyższe rozważania trzeba stwierdzić, że tylko Prezes KRUS jako piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie dotyczy to jednak pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej (...)". Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GSP 4/12 (dostępna na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wyrażono pogląd, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w 127 § 3 K.p.a. Jakkolwiek teza uchwały dotyczy poprzednio obowiązującego stanu prawnego, tj. poprzedniego brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., to zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana decyzja podpisana przez upoważnionego przez organ pracownika, który podpisał decyzję wydaną pierwotnie, choć osoba ta podlegała wyłączeniu. Zarówno bowiem decyzja z dnia 17 kwietnia 2014 r. jak i decyzja z dnia 11 marca 2014 r. zostały podpisane z upoważnienia Prezesa KRUS przez: zastępcę dyrektora I.P.. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie zarówno pierwsza decyzja jak i decyzja wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zostały wydane przez tego samego pracownika organu, nie będącego piastunem urzędu. Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotknięte jest zatem kwalifikowaną wadą formalną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu m.in. stosownie do art. 24 K.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a.). W związku z uchybieniami natury proceduralnej Sąd stwierdził, że odnoszenie się do pozostałych kwestii, w tym przede wszystkim zarzutu dotyczącego naruszenia art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. byłoby przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę, w sytuacji gdy funkcję organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie wykonywał upoważniony pracownik, Prezes KRUS zapewni by nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.