I SA/Ke 39/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję. Sygn. akt I SA/Ke [...] Uzasadnienie [...] z [...] r. A. D. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] r., nr [...] odmówił A. D. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r., albowiem dokumenty rozliczeniowe za maj 2020 r. zostały przesłane po terminie, który upływał [...] r., tj. w dniu [...] r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 31zq ust. 7 oraz art. 31zq ust 3 ustawy z [...] r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), zwanej dalej "ustawą [...]". 2. Na powyższą decyzję A. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Podała, że [...] r. złożyła deklarację zmieniającą kod tytułu ubezpieczenia tzw. mały ZUS, a następnie [...] r. złożyła deklarację ZUS P DRA. Z dniem [...] r. zawiesiła działalność gospodarczą pod firmą Wycena Nieruchomości A. D., którą odwiesiła z dniem [...] r. Zgłoszenie obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenie ZUS dokonywane jest automatycznie wraz ze złożeniem wniosku [...] W przypadku gdy podczas zawieszenia wystąpiły zdarzenia powodujące zmianę tytułu do ubezpieczenia lub podstawy wymiaru, wówczas konieczne jest złożenie dokumentów zgłoszeniowych informujących o tym fakcie. W przypadku skarżącej nie wystąpiły takie zdarzenia, dlatego nie miała obowiązku składania jakichkolwiek deklaracji. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z art.31 zq ust.3 warunkiem zwolnienia było przesłanie deklaracji rozliczeniowych należnych za marzec 2020 r. do maja 2020 r. nie później niż do [...] r. Skarżąca dokumenty rozliczeniowe złożyła [...] r., dlatego nie przysługuje jej zwolnienie. Czym innym są dokumenty zgłoszeniowe, czym innym dokumenty rozliczeniowe (deklaracje), do których złożenia płatnik składek był zobowiązany po odwieszeniu działalności. Za okres zawieszenia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej płatnik jest zwolniony ze składania deklaracji rozliczeniowej zgodnie z art.36a ust.3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych natomiast po odwieszeniu działalności gospodarczej płatnik składek ma obowiązek złożyć deklarację rozliczeniową zgodnie z przepisami tej ustawy. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: 4.1 Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, tj. art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 4.2 Spór w sprawie dotyczył prawidłowości odmowy zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r. Skarżąca złożyła dokumentację rozliczeniową za maj 2020 r. w dniu [...] r. Czynności tej dokonała zatem po dacie [...] r. Ponieważ skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek w dniu [...] r., w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy [...] obowiązujące na ten dzień. Na podstawie art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem [...] r. i na dzień [...] r., 2) w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. i na dzień [...] r., 3) w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. i na dzień [...] r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Zgodnie z art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia [...] r. Stosownie do art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Na podstawie art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Na mocy art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia [...] r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z powyższego wynika, że skarżąca, ubiegając się o wnioskowane zwolnienie z obowiązku uiszczenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. winna złożyć stosowne dokumenty wraz z wnioskiem w terminie do [...] r. 4.3 Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz oceny prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego złożonym przez stronę wnioskiem, sąd doszedł do przekonania, że w toku postępowania organ naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy K.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł w postępowaniu organu istotne naruszenie art. 9 K.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia przez A. D. w dniu [...] r. wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej należytych i wyczerpujących informacji i wyjaśnień, co do okoliczności, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Mimo upływu czasu od złożenia wniosku, organ nie udzielił stronie przed dniem [...] r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia tego wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji). Po tym czasie organ wydał decyzję odmowną wskazując, że ostatecznym terminem, do którego skarżąca miała złożyć deklaracje rozliczeniowe za maj 2020 r. był [...] r. i termin ten upłynął. Podkreślić w tym miejscu należy, że norma postępowania zawarta w art. 9 K.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa oraz okoliczności faktycznych mających znaczenie dla pozytywnego załatwienia sprawy. Zdaniem sądu, przyczyną niezłożenia dokumentów rozliczeniowych przez skarżącą nie była jej zła wola, lecz w istocie brak świadomości, co do konieczności wysłania deklaracji po odwieszeniu prowadzonej przez nią pozarolniczej działalności gospodarczej. Jak wskazywała skarżąca uchybienie terminowi złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. było niezawinione. Spowodowane zostało przekonaniem o braku konieczności składania tej deklaracji. Dokument ten został złożony dopiero [...] r. Zdaniem sądu naruszenie art. 9 K.p.a. miało istotny wpływ na pozbawienie skarżącą prawa, które niewątpliwie uzyskałaby w sytuacji, gdyby organ stosował się (i uczynił to w porę) do dyrektyw płynących z tego przepisu. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 K.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał strony do złożenia wymaganych, brakujących dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ nie czuwał, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości o zaistniałej nieprawidłowości w składaniu dokumentów rozliczeniowych. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania, by w porę poinformować skarżącą, że bez złożenia brakujących dokumentów jej wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. W badanej sprawie, w ocenie sądu, organ naruszył również art. 79a § 1 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć organu (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ ). Naruszenie powyżej wskazanych przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. uniemożliwiło zatem skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez nią brakujących dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jej prawo do uzyskania zwolnienia, a w konsekwencji pozbawiło skarżącą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Tym samym sąd stwierdził, że w ramach toczącego się postępowania kontrolowanej sprawy doszło do naruszenia następujących przepisów postępowania administracyjnego: art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wady doprowadziły do wyeliminowania przez sąd zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. 4.4 Rozpoznając sprawę ponownie, organ pominie fakt opóźnienia w złożeniu dokumentów za maj 2020 r., jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Nawet bowiem, jeżeli skarżąca w terminie do dnia [...] r. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, to organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia. Sam bowiem organ dopuścił się w prowadzonym postępowaniu szeregu znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać skarżącą. Strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego działania organu, który prowadził postępowanie wadliwie, naruszając zasady ogólne tego postępowania. 4.5 Mając na względzie powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.