I SA/Ke 413/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 13 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy w R. z 26 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia dopłaty do taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy R. realizowanego przez W. Z. W. i K. Sp. z o.o. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości. Wojewoda Świętokrzyski (dalej: wojewoda, organ) w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 13 lipca 2022 r. nr PNK.I.4130.82.2022 stwierdził w całości nieważność uchwały nr XXXIX/253/2022 Rady Gminy w Radkowie (dalej: "rady") z 26 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia dopłaty do taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Radków realizowanego przez Włoszczowski Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru 21 czerwca 2022 r. W jej § 6 rada wskazała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z mocą obowiązującą od uzyskania od organu regulacyjnego prawomocnej decyzji zatwierdzającej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W ocenie wojewody obwiązujący stan prawny nie daje podstaw do tego, aby uzależniać moc obowiązującą aktu prawa miejscowego, pochodzącego od organu gminy, od tego, że inny organ, który nie jest uprawniony do decydowania w sprawach działalności uchwałodawczej, wyda decyzję zatwierdzającą taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Takie określenie mocy obowiązującej jest sprzeczne z treścią art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j. t. Dz. U. z 2019 r., poz.1461), dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych". Powoduje też stan niepewności w zakresie stosowania regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego ogłaszanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego u adresatów norm zawartych w tym akcie. Analiza przedmiotowej uchwały dokonana z punktu widzenia regulacji zawartych w § 45 i 46 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) prowadzi do analogicznych wniosków. Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Naruszenie przepisów dotyczących sposobu określenia mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Radków złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu. Zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g.): - przez dokonanie ich błędnej wykładni i przyjęcie, że zachowany jest tu termin trzydziestu dni, - przez wydanie przez organ rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 13 lipca 2022 r., to jest po upływie trzydziestodniowego terminu liczonego od 3 lutego 2022 r. (data wniosku Urzędu Gminy Radków o ogłoszenie aktów w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego). W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała została przekazana wojewodzie w dniu 3 lutego 2022 r. Potwierdzeniem przesłania tego aktu wojewodzie jest wniosek o ogłoszenie aktów w dzienniku urzędowym województwa sporządzony w Urzędzie Gminy w Radkowie dnia 3 lutego 2022 r., znak sprawy OR.0711.6.2022, podpisany elektronicznie przez Wójta Gminy Radków i wysłany do wojewody. Następnie uchwała została w niezmienionej treści opublikowana przez wojewodę w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 8 lutego 2022 r. pod pozycją 573. Nie znajduje więc potwierdzenia stanowisko organu, że uchwała wpłynęła do wojewody 21 czerwca 2022 r. Postępowanie nadzorcze w stosunku do ww. uchwały zostało wszczęte przez wojewodę w dniu 1 lipca 2022 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze wydano w dniu 13 lipca 2022 r. i doręczono do Urzędu Gminy w Radkowie w dniu 14 lipca 2022 r. Oznacza to, że doręczenie nastąpiło już po upływie 30 dniowego terminu liczonego od 3 lutego 2022 r. Przepis art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 u.s.g. wyznacza czas, w jakim organ nadzoru może realizować swoje kompetencje nadzorcze. Termin z art. 91 ust. 1 u.s.g. jest terminem prekluzyjnym i jako taki nie podlega przywróceniu i nie może być zmieniony ani przerwany przez czynność organu nadzoru albo przez czynność organu gminy. Po upływie tego terminu organ nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwał organu gminy. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał stanowisko przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił ponadto, że zaskarżona uchwała nie została przekazana do nadzoru w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. w terminie 7 dni od dnia podjęcia, a doszło do tego dopiero na skutek pisma znak: PNK.I.020.17.2022 z 21 czerwca 2022 r. przypominającego o istnieniu tego obowiązku. Przesłanie uchwały w celu jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego nie spowodowało rozpoczęcia biegu trzydziestodniowego terminu do stwierdzenia jej nieważności, zawartego w art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", przedmiotem kontroli sądowej mogą być akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 90 ust.1 u.s.g. wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Stosownie natomiast do przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust.3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W realiach faktycznych sprawy i kontekście podniesionych w skardze zarzutów zasadniczą kwestią było rozstrzygnięcie, czy wojewoda mógł wydać kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze, bowiem skarżąca wskazywała, że rozstrzygnięcie to wydane zostało po upływie 30 dni od doręczenia uchwały organowi nadzoru. Zdaniem sądu wojewoda przekroczył termin dla zrealizowania swych uprawnień nadzorczych. Naruszenie to było wynikiem błędnej wykładni przez organ nadzoru przepisów art. 90, art. 91 ust. 1 zd. 2, art. 93 u.s.g. w związku z art. 15 ust. 1 oraz art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i przyjęcie, że przekazanie uchwały do publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym jest innym trybem jej przekazania niż przekazanie w trybie art. 90 u.s.g., co implikowało błędne przyjęcie, że 30 dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie powinno się liczyć od daty przekazania uchwały do publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Wskazane naruszenie przepisów prawa skutkowało uznaniem przez sąd, że organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie z niedochowaniem 30 dniowego terminu. Przepis art. 90 u.s.g. nie zawiera warunku, aby uchwała lub zarządzenie gminy były doręczone wojewodzie jako organowi nadzoru, tj. niejako w specjalnym trybie. Przepis mówi o doręczeniu uchwały wojewodzie, a ta niewątpliwie została doręczona wojewodzie za pismem z dnia 3 lutego 2022 r. Błędnie zatem wojewoda uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało bez przekroczenia terminu wskazanego w przepisie art. 90 ust. 1 u.s.g. Dodać należy, że przewidziany w tym przepisie termin ma charakter materialnoprawny i jego przekroczenie powoduje ściśle określne skutki prawne. Organ nadzoru traci bowiem możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a ma możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na wadliwą w jego ocenie uchwałę. Zdaniem sądu, skoro organowi nadzoru doręczono przedmiotową uchwałę, którą ogłosił w Dzienniku Urzędowym, jako akt prawa miejscowego, to w żadnej mierze nie można uznać za prawidłowe stanowiska wojewody (odwołującego się do swego pisma informacyjnego z 21 czerwca 2022 r. i innych skutków doręczenia tej uchwały "do Redakcji Dziennika Urzędowego Województwa), że uchwała została doręczona z pominięciem organu nadzoru. Uznać należy, że uchwałę doręczono wojewodzie (taki nastąpił skutek procesowy) w momencie jej wpływu do aparatu pomocniczego tego organu, czyli urzędu wojewódzkiego i od tego momentu organ ten dysponował tym aktem, i rozpoczął bieg 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że wojewoda jako organ uprawniony do publikacji aktów normatywnych i jako organ nadzoru, może domagać się przekazania mu dwukrotnie uchwały, raz jako organowi uprawnionemu do publikacji (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych) i drugi raz doręczenia jej dla celów nadzorczych (art. 13 pkt 8a ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych) – tak NSA w wyroku z 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I GSK 1193/20 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W ocenie sądu brak jest podstaw prawnych dla wywodzenia różnych skutków prawnych z doręczenia wojewodzie uchwały. Skoro wojewodzie organ gminy doręczył uchwałę, to implikowało to podstawę i wyznaczało obowiązek realizacji względem niej wszelkich posiadanych przez ten organ kompetencji (nadzorczych, publikacyjnych, ewidencyjnych czy też statystycznych). Sąd wyraźnie sprzeciwia się prezentowanej przez organ nadzoru tezie o konieczności niejako wielokrotnego doręczania tej samej uchwały w celu realizacji różnych kompetencji wojewody. Przyjęta organizacja pracy urzędu wojewódzkiego - aparatu pomocniczego (w ramach tzw. właściwości funkcjonalnej) wojewody jako organu administracji nie może wpływać (modyfikować) sposobu realizacji ustawowych kompetencji tego organu, w tym terminów ustawowych dla realizacji tych kompetencji. W konsekwencji wojewoda nieprawidłowo uznał, że przedmiotowa uchwała została mu doręczona (dopiero) 21 czerwca 2022 r. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt jest zobowiązany do przedłożenia wojewodzie uchwały rady gminy w ciągu 7 dni od jej podjęcia. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzorczy w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Przepis ten nie zawiera warunku, aby uchwała była doręczona wojewodzie jako organowi nadzoru. Przepis mówi o doręczeniu uchwały wojewodzie, a ta niewątpliwie została mu doręczona za pismem z 3 lutego 2022 r. W realiach niniejszej sprawy błędnie zatem wojewoda przyjął, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało bez przekroczenia terminu wskazanego w przepisie art. 90 ust. 1 u.s.g. Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uwzględnił skargę, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.