I SA/Ke 451/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Michałów z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr XLIII/306/2022 w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładnia na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Michałów lub jej jednostką organizacyjnym oraz wskazania organu do tego uprawnionego, a także określenia warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Michałów na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy Michałów ("Rada Gminy", "organ") działając na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) podjęła 9 maja 2022 r. uchwałę nr XLIII/306/2022 w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Michałów lub jej jednostkom organizacyjnym oraz wskazania organu do tego uprawnionego, a także określenia warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, dalej "uchwała". W jej § 1 Rada Gminy określiła przedmiot uchwały, tożsamy z powyżej zacytowanym tytułem. Natomiast w § 8 ust. 1 ustalono, że w przypadku gdy dłużnik jest przedsiębiorcą, stosowanie umorzeń, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych stanowiących pomoc publiczną następuje zgodnie z przepisami ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 743 ze zm.) i aktów wykonawczych wydanych do tej ustawy: - rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013 z 18.12.2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L nr 352, str. 1), - rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/20I3z 18.12.2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz. Urz. UE L nr 352, str. 1, - rozporządzenia Komisji (UE) nr 717/2014 z 27.6.2014 r. w sprawie stosowania art,. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rybołówstwa i akwakultury (Dz.Urz.UE L, nr 190, str. 45). Z kolei w § 8 ust. 4 uchwały ustanowiono, że dłużnicy, o których mowa w ust. 1, ubiegający się o pomoc de minimis w trybie niniejszej uchwały, zobowiązani są do przedłożenia: 1) kopii wszystkich zaświadczeń o pomocy de minimis jakie otrzymali w roku, w którym ubiegają się o pomoc oraz w ciągu dwóch poprzedzających go lat, albo oświadczenia o wielkości pomocy de minimis otrzymanej w tym okresie, lub oświadczenia o nieotrzymaniu takiej pomocy w tym okresie; 2) informacji niezbędnych do udzielania pomocy de minimis, dotyczących w szczególności wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności na formularzu sporządzonym według wzoru określonego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis (Dz. U. z 2010 r., nr 53, poz. 311 z późn. zm. ), 1) kopii dokumentacji obrazującej kondycję finansową dłużnika za okres 3 ostatnich lat obrotowych. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski ("Wojewoda", "Organ nadzoru") domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 702), dalej: ustawy, poprzez nieprzedłożenie projektu uchwały do konsultacji Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów celem oceny przejrzystości udzielania pomocy de mininis. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że uchwała stanowi projekt pomocowy przewidujący udzielenie pomocy de minimis albo pomocy de minimis w rolnictwie. Pismem z 31 lipca 2024 r. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach poinformował Wojewodę Świętokrzyskiego, że w trakcie przeprowadzania kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Gminy Michałów w dniach 9 kwietnia do 27 maja 2024 r. stwierdzono, że nie przedłożono projektu ww. uchwały Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, co narusza art. 7 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Wojewoda Świętokrzyski pismem z 13 sierpnia 2024 r. na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym zwrócił się do Rady Gminy Michałów z prośbą o udzielenie informacji, czy przed podjęciem na sesji Rady Gminy Michałów w dniu 28 kwietnia 2024 r. uchwały projekt uchwały został zgłoszony Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Wobec tego, że w zakreślonym terminie Rada Gminy nie wypowiedziała się co do powyższej okoliczności, należało przyjąć, że wymóg ten nie został dochowany. Zgłoszenie projektu programu pomocowego Prezesowi UOKiK jest obligatoryjnym elementem procedury podjęcia badanej uchwały, a jego brak powoduje, że nie został spełniony ten warunek. Wskazana czynność jest warunkiem sine qua non dalszego, zgodnego z prawem procedowania przedmiotowej uchwały. Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Zaniechanie wykonania opisanego powyżej obowiązku, wynikającego z przepisu prawa, pozbawiło właściwy organ (Prezesa UOKiK) możliwości skorzystania z przysługującej mu ustawowo kompetencji do wyrażania zastrzeżeń na etapie procedowania projektu programu pomocowego, a w konsekwencji mogło nawet prowadzić do przyjęcia wadliwego merytorycznie aktu ustanawiającego program. Uchybienie to, stanowi istotne naruszenie prawa - procedury podjęcia uchwały. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Uznał, że słusznym jest, że w nawiązaniu do art. 7 ust. 3 ustawy, projekt uchwały podlegał zgłoszeniu Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a do takiego zgłoszenia nie doszło. Koniecznym zatem stało się wyeliminowanie podjętej uchwały, w związku z czym 26 września 2024 r. Rada Gminy Michałów podjęła uchwałę w sprawie uchylenia uchwały w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Michałów lub jej jednostkom organizacyjnym oraz wskazania organu do tego uprawnionego, a także określenia warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, których ulga stanowić będzie pomoc publiczną. Organ uznał zatem, że działania podjęte przez radę w trybie autokontroli spowodowały ustanie przyczyny zainicjowanego postępowania sądowego przed WSA w Kielcach, co powoduje bezprzedmiotowość postępowania skutkującą umorzeniem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonej uchwały rozważenia wymaga kwestia czy w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały uchwałą nr VII/53/2024 z dnia 26 września 2024 r. postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem sądu, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego w tym zakresie. Uchylenie zaskarżonej uchwały oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), Trybunał Konstytucyjny przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. Tak więc nawet podjęcie nowej uchwały i utrata mocy uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, skoro uchylona uchwała obowiązywała. W ocenie sądu, nie można też traktować uchylenia skarżonej uchwały przez organ, który ją wydał, w kategoriach autokontroli zaskarżonego aktu, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Wniosek skargi dotyczył stwierdzenia nieważności uchwały. Organ stanowiący gminy nie posiada możliwości ani stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Przechodząc do kontroli uchwały objętej skargą należy wskazać, że została ona złożona przez organ nadzoru, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Zdaniem sądu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Gminy Michałów z dnia 9 maja 2022 r. nr XLIII/306/2022, albowiem doszło do istotnego naruszenia prawa tj. art. 7 ust. 3 ustawy. Istotne naruszenie tego przepisu polegało na zaniechaniu przedłożenia projektu uchwały do konsultacji Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, celem oceny przejrzystości udzielania pomocy de mininis. Uchybienie powyższe należy natomiast zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa w procesie procedury podjęcia uchwały. Zgodnie z treścią art. 7 ust 3 ustawy projekt programu pomocowego przewidujący udzielanie pomocy de minimis podlega wyłącznie zgłoszeniu Prezesowi Urzędu, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi projekt programu pomocowego, o czym stanowi w szczególności treść § 1 oraz § 8 ust. 1 i ust. 4, określająca zasady i warunki otrzymania pomocy de minimis, w tym pomocy de minimis dla przedsiębiorców i w rolnictwie. Słusznie więc wywiedziono w skardze, że w nawiązaniu do art. 7 ust. 3 ustawy, projekt uchwały – jako projekt programu pomocowego przewidujący udzielanie pomocy de minimis – podlegał zgłoszeniu Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który w terminie 14 dni mógł przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy. W ocenie sądu, przywołany przepis ustawy nakłada na projektodawcę uchwały jednoznaczny obowiązek, którego niewypełnienie stanowi istotne naruszenie prawa - procedury podjęcia uchwały. Nie ma przy tym wątpliwości, że projekt (zaskarżonej następnie niniejszą skargą) uchwały nie został uprzednio zgłoszony Prezesowi UOKiK, co wynika z również z odpowiedzi organu udzielonej pismem z dnia 4 września 2024 r. Zaniechanie wykonania opisanego powyżej obowiązku, wynikającego z przepisu prawa, pozbawiło właściwy organ (Prezesa UOKiK) możliwości skorzystania z przysługującej mu ustawowo kompetencji do wyrażania zastrzeżeń na etapie procedowania projektu programu pomocowego, a w konsekwencji mogło nawet prowadzić do przyjęcia wadliwego merytorycznie aktu ustanawiającego program. Uchybienie to, jak podniesiono powyżej, stanowi istotne naruszenie prawa – procedury podjęcia uchwały. Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na koszty te złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł.