I SA/Ke 454/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] nr [...]; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata L.S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 1. Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Decyzją z [...]r. nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...]r. nr [...] o odmowie A. M. umorzenia należności z tytułu składek. 1.2. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z [...]r. Zakład odmówił A. M. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne. W dniu [...]r. wpłynął do ZUS wniosek zobowiązanego o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł brak finansowych możliwości spłaty zaległości z uwagi na stan zdrowia i brak stałych dochodów. Zakład ustalił, że w okresie od stycznia 2011 r. do lutego 2013 r. wnioskodawca podlegał ubezpieczeniom w ZUS z tytułu prowadzenia jednoosobowej działalności gospodarczej. Do prowadzenia działalności nie zatrudniał pracowników. Od 2011 r. prowadził samodzielne gospodarstwo domowe. Nie posiada osób na utrzymaniu. Aktualnie głównym źródłem utrzymania strony jest zasiłek z pomocy społecznej w kwocie 640 zł miesięcznie. Dodatkowo zobowiązany uzyskuje dotacje z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w kwocie 2200 zł rocznie, które dzielone są między wnioskodawcę i dwójkę rodzeństwa. Jako stałe koszty związane z utrzymaniem zobowiązany wskazał opłaty eksploatacyjne (300 zł miesięcznie). Oświadczył, że nie uzyskuje dochodów z tytułu uprawy rolnej. Z akt nie wynika, żeby wnioskodawca podlegał kiedykolwiek ubezpieczeniu rolników w KRUS. Strona posiada zobowiązanie pieniężne w [...] w wysokości 1000 zł, spłacane po 240 zł miesięcznie. Jest właścicielem nieruchomości o powierzchni 0,2900 ha, położonej w [...], w udziale 1/2. Na nieruchomości tej [...] r., Zakład dokonał zabezpieczenia swoich należności za okres od lipca 2012 r. do lutego 2013 r. na kwotę 4898,84 zł. Wnioskodawca figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców jako właściciel motoroweru [...] z 1995 r., którego jak twierdzi, nie posiada. Organ ustalił ponadto, że wnioskodawca posiada umiarkownany stopień niepełnosprawności do 31 grudnia 2017 r. Z opinii sądowo lekarskiej z 13 czerwca 2016 r. wynika, że niepełnosprawność ta istnieje od 11 roku życia, natomiast stan narządu ruchu pozwala stronie na poruszanie się. Wnioskodawca nie wymaga długotrwałej pomocy innej osoby. Stan zdrowia powoduje ograniczoną zdolność do pracy zarobkowej strony. Zobowiązany oświadczył, że z tytułu leczenia ponosi koszty w wysokości 100 zł miesięcznie. Według informacji uzyskanej z Ośrodka Pomocy Społecznej Miasta i Gminy w [...] ([...]), od 2013 r. wnioskodawca korzysta z różnorodnych form pomocy. Od 2017 r. pobiera zasiłek stały (481 zł miesięcznie) oraz zasiłki celowe. 1.3. Zakład wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Nieściągalność należności została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2016.963 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." Organ stwierdził, że z przyczyn oczywistych nie ma zastosowania w sprawie art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. również nie zachodzą, gdyż nie prowadzono postępowania upadłościowego ani likwidacyjnego działalności wnioskodawcy. Organ nie stwierdził też aby zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s. Naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Z ustaleń wynika, że wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości, na której Zakład dokonał zabezpieczenia swoich należności wpisem hipoteki oraz motoroweru [...]. Oznacza to, że możliwe jest skuteczne dochodzenie od strony należności z tytułu składek. Przesłanka art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s, również nie ma zastosowania, gdyż odnosi się do zadłużenia niższego od kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (11,60 zł). Sytuacja ta nie ma miejsca w przypadku wnioskodawcy. 1.4. Gdy nie zachodzi całkowita nieściągalność Zakład może umorzyć należności, jeśli stwierdzi, że z powodu sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego dłużnik nie może opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Możliwość ta wynika z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.141.1365), zwanym dalej "rozporządzeniem". Organ wymienił przy tym szczególne sytuacje określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Stwierdził, że przesłanka wskazana w § 3 ust 1 pkt 2 rozporządzenia nie została spełniona, ponieważ wnioskodawca nie wskazał takich okoliczności. Strona nie spełniła również przesłanki wskazanej w § 3 ust 1 pkt 1 oraz pkt 3 rozporządzenia, bowiem jej sytuacja zdrowotna wprowadza jedynie ograniczenia, a nie uniemożliwia możliwości zarobkowych. Dotychczas problemy zdrowotne nie były przeszkodą w prowadzeniu działalności gospodarczej, a więc w uzyskiwaniu dochodów. Zdaniem organu, opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. We wniosku zobowiązany podniósł, że nie może spieniężyć posiadanych gruntów bowiem współwłaścicielką jest siostra i brak jest możliwości wskazania, której części działki właścicielem jest wnioskodawca. Zakład ustalił, że nieruchomość ta to grunty orne składające się z dwóch działek o nr [...], zatem istnieje możliwość zniesienia współwłasności. Wnioskodawca zamieszkuje dom w [...]. Zdaniem organu sytuacja strony nie może więc być rozpatrywana jako zagrażająca egzystencji. Sytuacja finansowa pozwala wnioskodawcy na terminowe regulowanie kosztów związanych z utrzymaniem oraz nie była przeszkodą w zaciągnięciu pożyczki. Kwota, która pozostała zobowiązanemu do spłaty z tytułu zaciągniętej pożyczki wynosi 1000 zł. Zdaniem Zakładu po uregulowaniu tego zobowiązania wnioskodawca będzie dysponował wolnymi środkami, które będzie mógł przeznaczyć na uregulowanie zadłużenia w ZUS, np. w dogodnym systemie ratalnym. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższą decyzję A. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przez nieobiektywne, niczym nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanek umorzenia należności; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w sytuacji kiedy nieuwzględniono okoliczności regularnego płacenia przez skarżącego składek z działalności oraz z umowy o pracę oraz udokumentowanego, pogarszającego się stanu zdrowia skarżącego. 2.2. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że obecnie jego stan zdrowia uległ pogorszeniu, w związku z czym nie ma siły pracować tak jak kiedyś. Podniósł, że chwilami ataki powodują, że nie może chodzić, a ból głowy i kręgosłupa uniemożliwiają mu egzystowanie. Wyjaśnił, że jego majątek stanowi współwłasność. Jest to "ojcowizna", której nie może sprzedać. Skarżący obawia się jak przetrwa zimę, ponieważ zasiłek będzie mu wypłacany tylko do końca roku. Dodał, że dorabianie kluczy też jest poza jego zasięgiem z uwagi na zmiany w okolicach barku, uniemożliwiające jego poprawne funkcjonowanie. 2.3. W odpowiedzi na skargę Zakład podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2014.1647) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U.2017.1369), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. 3.2. Podstawę materialnoprawną umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stanowi art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. Zgodnie z powołaną regulacją należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wobec ustalenia braku przesłanki nieściągalności, ZUS przeprowadza postępowanie w oparciu o przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia, w świetle których Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W pierwszym etapie tego postępowania z wniosku o umorzenie należności składkowych organ bada, czy w ogóle występują przesłanki do umorzenia należności. Jeśli żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona organ bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. W przypadku ustalenia zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności, postępowanie wchodzi w drugi etap – uznania administracyjnego, tj. możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia. Z treści wyżej zacytowanych przepisów wynika bowiem, że dopiero na tym etapie postępowania organ korzysta ze swobody uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Dążąc do załatwienia sprawy organ zobowiązany jest też mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Dokonując tych czynności organy podatkowe muszą kierować się regułami zapisanymi w art. 80 K.p.a., tj. ocenić na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, by nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny, m.in. logiki, doświadczenia życiowego, wszechstronności. Konsekwencją takiego modelu postępowania organu jest kontrola sądu sprawowana zasadniczo na trzech poziomach: 1. kontrola prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym postępowania dowodowego (zwłaszcza kompletności materiału dowodowego); 2. kontrola prawidłowości oceny przesłanek umorzenia oraz w przypadku ich zaistnienia: 3. kontrola granic przyznanego organowi uznania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie proces decyzyjny organów obu instancji okazał się wadliwy. 3.3. Decyzja wydana przez Zakład w pierwszej instancji jest dowolna, narusza art. 80 K.p.a. Organ stwierdził bowiem istnienie przesłanki umorzenia z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, odmówił jednak przyznania ulgi, powołując się na uznaniowy charakter decyzji, jednocześnie nie uzasadniając swojego wyboru. W przypadku decyzji uznaniowych uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Szczególnie negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności powinno być przekonywująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W świetle powołanych regulacji (pkt 3.2.) uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i uzasadnił zaistnienie ważnego interesu publicznego (społecznego). Bez wykazania przez organ ważnego interesu, powoływanie się wyłącznie na uznaniowy charakter decyzji, jako podstawę odmowy umorzenia należności, należy uznać za obarczone dowolnością. Innymi słowy, w razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw umorzenia należności składkowych, stosownie do przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku strony jedynie w sytuacji wykazania przez ZUS istnienia ważnego interesu publicznego, przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony (por. wyrok NSA z 14 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 203/11 - dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, wydając decyzję w pierwszej instancji, ZUS nie rozważył, czy zaistniał ważny interes publiczny, przemawiający za odmową uwzględnienia umotywowanego wniosku skarżącego o umorzenie należności składkowych. Sąd stwierdził ponadto wadliwość przyjętej przez organ pierwszej instancji formy rozstrzygnięcia. Sformułowanie bowiem tego samego rozstrzygnięcia w dwóch częściach, raz z powołaniem się na art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 i art. 32 u.s.u.s., drugi raz na art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s., jest niczym nieuzasadnione i zupełnie pozbawione podstaw prawnych. Rozstrzygnięcie powinno być jedno, wyznaczone granicami sprawy zainicjowanej przez stronę, tj. wnioskiem o umorzenie zaległości składkowych. 3.4. Organ drugiej instancji zaakceptował obarczoną wyżej wymienionymi błędami decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając w uzasadnieniu decyzji z [...] r., że "poprzednio wydana decyzja jest prawidłowa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład doszedł do takich samych wniosków jak w poprzednim postępowaniu". W konsekwencji ZUS, orzekając w drugiej instancji popadł też w sprzeczność. Z jednej bowiem strony, jak wyżej wskazano, zaakceptował stanowisko pierwszej instancji. Wskazał, że doszedł do takich samych wniosków jak w poprzednim postępowaniu. Z drugiej jednocześnie strony stwierdził brak określonych w rozporządzeniu przesłanek umorzenia, tj. wbrew organowi pierwszej instancji, który wykazał istnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Nie można też zaakceptować sposobu dokonywania przez organ drugiej instancji oceny występowania przesłanek z § 3 rozporządzenia. W tym zakresie proces decyzyjny organu drugiej instancji również został przeprowadzony wadliwie. Organ zgromadził wprawdzie obszerny materiał dowodowy w zakresie sytuacji materialnej i zdrowotnej zobowiązanego jednak jego ocena okazała się dowolną, przekraczającą granice określone przepisem art. 80 K.p.a. Jak już wyżej wskazano korzystanie z uznania administracyjnego przez organ możliwe jest dopiero na kolejnym etapie postępowania, po stwierdzeniu istnienia przesłanek umorzenia. Ocena poszczególnych przesłanek powinna odbywać się oddzielnie. Każda z przesłanek stanowi bowiem samodzielną podstawę umorzenia. W niniejszej sprawie natomiast wbrew powyższemu organ dokonał oceny jednej przesłanki poprzez pryzmat drugiej. Stwierdzając bowiem, że sytuacja zdrowotna skarżącego wprowadza jedynie ograniczenia, a nie uniemożliwia możliwości zarobkowych organ stwierdził brak przesłanki zarówno z § 3 ust. 1 pkt 1 jak i pkt 3 rozporządzenia, podczas gdy ustalenia w zakresie sytuacji zdrowotnej wnioskodawcy istotne są jedynie dla oceny występowania drugiej z ww. przesłanek. Dodatkowo możliwość zaspakajania niezbędnych potrzeb egzystencjalnych, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, organ błędnie ocenił biorąc pod uwagę potencjalne możliwości płatnicze skarżącego (tj. po zniesieniu współwłasności nieruchomości i jej zbyciu przez skarżącego oraz po spłacie pożyczki). Taka argumentacja organu nie może zostać zaakceptowana. Ustalając istnienie przesłanek organ powinien bowiem wziąć pod uwagę aktualną sytuację życiową i majątkową osoby wnoszącej o umorzenie zaległości. W celu ustalenia możliwości płatniczych zobowiązanego konieczne jest określenie dochodów i wydatków osoby zobowiązanej, a przede wszystkim relacji pomiędzy tymi wielkościami i odniesienie tak ustalonych danych do wysokości istniejącego zadłużenia, czego organ drugiej instancji, nie uczynił. 3.5. Rozstrzygając ponownie sprawę organ uwzględni powyższą wykładnię przepisów prawa. 3.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy w pkt 2 wyroku, przyznano na podstawie art. 250 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2016.1714).