I SA/Ke 456/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Jarmasz, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska,, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego płatności bezpośrednich za rok 2005. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji 2. określa, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. 3. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach radcy prawnemu L.H. z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa 80/100) tytułem podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia[...]. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 18 kwietnia 2005r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR wniosek M.S. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. We wniosku M.S. zadeklarowała do płatności pięć działek ewidencyjnych położonych w powiecie starachowickim, w gminie B. , w obrębie ewidencyjnym B., na których znajduje się pięć działek rolnych oznaczonych literami od A do E o łącznej powierzchni 1,69 ha. W toku postępowania objętego wnioskiem wnioskodawczyni dokonała jego korekty, w wyniku której powierzchnia działek rolnych wyniosła 1,65 ha. W związku z tym decyzją nr [...] z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał M.S. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w łącznej wysokości [...] zł do powierzchni 1,65 ha. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił postępowanie administracyjne w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 ze względu na pojawienie się nowych istotnych dla sprawy okoliczności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, uwzględniając zebrane dowody dotyczące w szczególności faktu użytkowania przez M.S. gruntów rolnych o powierzchni 0,65 ha, decyzją Nr [...] z dnia [...] r. uchylił dotychczasową decyzję i odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Powołując się na treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru organ wyjaśnił, że warunkiem uzyskania płatności bezpośrednich jest zgłoszenie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, będących w jego posiadaniu i utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. M.S. w oświadczeniu złożonym w dniu 28 sierpnia 2006r. poinformowała natomiast, że w latach 2004-2005 użytkowała rolniczo powierzchnię 0,65 ha. Uzasadniając odmowę przyznania jednolitej płatności obszarowej organ powołał się treść art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, z którego wynika, że jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, iż ustalona różnica między obszarem zadeklarowanym do jednolitej płatności obszarowej a obszarem uprawnionym do płatności przekracza 50% obszaru uprawnionego, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy i nakłada się sankcje w kwocie odpowiadającej różnicy między areałem zadeklarowanym a stwierdzonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku, w którym wykryto tę różnicę. M.S. ubiegała się o jednolitą płatność obszarową do działek rolnych o łącznej powierzchni 1,69 ha (działki oznaczone literami od A do E), natomiast powierzchnia działek rolnych uprawnionych do płatności wyniosła 0,65 ha. Zawyżenie powierzchni działek rolnych we wniosku skutkowało zatem odmową przyznania płatności na 2005 rok i nałożeniem sankcji w wysokości [...] zł (iloczyn zawyżonej powierzchni 1,04 ha i stawki jednolitej płatności obszarowej na hektar [...] zł). Dalej organ wyjaśnił, że uzupełniająca płatność obszarowa przyznawana jest jako płatność dodatkowa do jednolitej płatności obszarowej. Ponieważ nastąpiła odmowa przyznania jednolitej płatności obszarowej, uzupełniająca płatność obszarowa również nie przysługuje. Następnie organ wyjaśnił, że odmowa przyznania płatności jest skutkiem ujawnienia, iż producent nie prowadzi działalności rolniczej na powierzchni co najmniej 1 ha. Ponieważ wnioskodawczyni nie poinformowała z własnej inicjatywy ARiMR o tym, że wniosek jest nieprawidłowy, dlatego organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zastosowania sankcji wynikających z przepisów prawa. W końcowej części skargi organ wyjaśnił, że po wydaniu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji w dniu[...] . ujawniono w dniu[...]. fakt zgłoszenia do płatności w roku 2005 nieużytków (oświadczenie wnioskodawczyni). Organ wskazał, że w tej sytuacji zobowiązany był do wznowienia postępowania administracyjnego i w konsekwencji do zmiany decyzji, co miało miejsce w sprawie. W myśl bowiem art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 Kpa lub art. 145a Kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła M.S.. Wniosła w niej o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że złożony w dniu 18 lipca 2005r. wniosek nie był kwestionowany przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Przyznanie w nim płatności było podstawne i zasadne. Natomiast zmiana decyzji z datą wsteczną stanowi zdaniem skarżącej o tym, że wniosek nie był rozpatrywany w ramach przewidzianej prawem procedury. Skarżąca wskazała, że nie stwierdzono, ze część działki [...]nie była użytkowana, a uzyskaną płatność wykorzystała zgodnie z przeznaczeniem na zakup nawozów, sadzonek, rekultywację i zakup niezbędnego sprzętu. Dalej skarżąca zarzuciła przewlekłość postępowania administracyjnego, które narusza zasadę zaufania do organów administracyjnych. W związku z tymi okolicznościami wskazane jest umorzenie w całości roszczenia z tytułu odmowy przyznania płatności do gruntów na 2005r. i nałożenia sankcji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał zarzuty zawarte w zaskarżonej decyzji. W dniu 8 stycznia 2008r. do WSA w Kielcach wpłynęło pismo skarżącej, w którym podtrzymała twierdzenia i wnioski zawarte w skardze. Wskazała, że postanowieniem z dnia[...]. organ wznowił postępowanie administracyjne ze względu na pojawienie się nowych istotnych okoliczności, uwzględniając dowody dotyczące faktu użytkowania gruntów rolnych o mniejszym obszarze niż zadeklarowanym we wniosku o przyznanie płatności. Zdaniem skarżącej organ myli pojęcie nowej okoliczności faktycznej, które nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji , aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Niezaprzeczalnie dowód w postaci przeprowadzonej kontroli powstał po dacie wydania decyzji ostatecznej, a nie jeszcze przed jej wydaniem. W dniu wydania decyzji ostatecznej nie istniały nowe dowody, a zatem nie zaszła wskazana w zaskarżonej decyzji podstawa wznowienia postępowania. Ponadto skarżąca wskazała, że organ administracji miał możliwość dokonania kontroli obszaru działek zadeklarowanych we wniosku jeszcze przed wydaniem decyzji , a zatem jego zaniechanie w tym względzie nie może szkodzić skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa P.p.s.a., Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor ARiMR wznowił z urzędu postępowanie w sprawie M.S. dotyczące przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. Postanowienie takie jest aktem procesowym i nie rozstrzyga sprawy wznowienia. Oznacza to, że jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści, poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, czyli postępowanie rozpoznawcze. Celem postępowania rozpoznawczego jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Granice tego postępowania wyznacza treść art. 145 § 1 i art. 145a Kpa, stąd organ administracji musi zbadać, czy i w jakim zakresie postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte wadą wymienioną w tych przepisach. Zadaniem organu administracyjnego jest więc zbadanie, czy przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia rzeczywiście wystąpiła. Wynikiem postępowania otwartego postanowieniem z dnia[...]. było wydanie decyzji z dnia [...] . przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W części historycznej uzasadnienia decyzji podano, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wznowiono postępowanie administracyjne w sprawie M.S. , gdyż w oparciu o złożone w dniu 28 sierpnia 2006r. oświadczenie stwierdzono, że w 2005r. nie użytkowała rolniczo powierzchni działki ewidencyjnej nr [...][...][...]oraz część działki ewidencyjnej nr [...] położonych w miejscowości B., a za których powierzchnię uzyskała nieuprawnioną płatność. Wskazana decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...]., a w jej uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał jedynie, że wznowienie postępowania w dniu[...]. nastąpiło na skutek pojawienia się nowych istotnych dla sprawy okoliczności, oraz że w toku postępowania ustalono, że M.S. w 2005r. użytkowała rolniczo 0,65 ha. Należy stwierdzić, że powyższe argumenty powołane przez organy nie stanowią dostatecznego wyjaśnienia podstawy wznowienia postępowania, bowiem nie wskazano, czy okoliczności wynikające z oświadczenia stanowiły o tym, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ poczynił ustalenia, iż M.S. nie użytkowania rolniczo działek nr[...],[...]oraz [...] dopiero na podstawie jej oświadczenia z dnia 28 sierpnia 2006r. Pominął natomiast fakt, że informacja o nieużytkach zawarta została przez M.S. już we wniosku z dnia 18 kwietnia 2005r. Wskazane tam bowiem zostało, że działki oznaczone jako C nr [...] o powierzchni 0,80 ha oraz E nr [...] o powierzchni 0,19 ha stanowią ugór. W tej sytuacji organ powinien był rozważyć, czy fakt zgłoszenia nieużytków w oświadczeniu z dnia 28 sierpnia 2006r. był nową nieznaną mu okolicznością faktyczną istniejącą w dacie wydania decyzji. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z poglądem zaprezentowanym przez WSA w Warszawie w orzeczeniu z dnia 15 marca 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 21/04 (Lex nr 189037) nie jest w myśl art. 145 § 1 pkt 5 Kpa nową okolicznością, okoliczność nieznana organowi wyłącznie w wyniku jego zaniedbań. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji nie zawierają wyjaśnienia, czy rzeczywiście zaszła przesłanka z 145 § 1 pkt 5 Kpa, wskazana w postanowieniu o wznowieniu, co czyni te decyzje wadliwymi. Powyższe uchybienia stanowią o naruszeniu przez organy art. 107 § 1 i § 3 kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Celem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie określonej kwestii stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji jest naruszeniem uprawnień strony i uniemożliwia jej złożenie odwołania spełniającego wymagania art. 127 Kpa. Strona powinna mieć jasno przedstawione stanowisko organu co do podstaw przyjętego rozstrzygnięcia, tak aby mogła ustosunkować się do przedstawionych zarzutów. Dlatego też należy stwierdzić, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w przepisie art. 107 Kpa lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Skoro decyzje wydane w przedmiotowej sprawie nie spełniają powyższych wymogów, należy je uznać za nieprawidłowe. Wobec wskazanych powyżej wad postępowania, Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., z uwagi na inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Stwierdzić bowiem należy, że gdyby organy odniosły okoliczności wynikające z oświadczenia złożonego w dniu 28 sierpnia 2006r. do przesłanek określonych w art. 145 Kpa, mogłoby się okazać, że żadna z podstaw wznowienia w sprawie nie zachodzi i nie doszłoby do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia[...]. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią podniesione przez Sąd uwagi dotyczące uchybień w zakresie prowadzonego postępowania i podejmą stosowne rozstrzygnięcia.