I SA/Ke 470/05

Sygnatura akt: I SA/Ke 470/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Grażyna Jarmasz, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant: ref.staż. Emilia Kundera, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12.04.2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]numer [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] nr [...] w wydanej r przez Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie umorzenia R.G. zaległości w podatku od nieruchomości za 1998 r. oraz za 1999 r. wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie [...]zł. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte w związku ze sprzeciwem wniesionym przez Prokuratora, w ocenie którego decyzja w przedmiocie umorzenia R. G. zaległości w podatku od nieruchomości została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości z uwagi na brak po stronie wydającego decyzję Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy wyraźnego upoważnienia udzielonego przez Burmistrza. Przywołując treść przepisów art. 39 ust.l i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 Ordynacji podatkowej organ stwierdził, iż skoro Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy nie miał opracowanego na własne nazwisko indywidualnego zakresu obowiązków i uprawnień to winno się je wywodzić z regulaminów organizacyjnych Urzędu r Miasta i Gminy. W ocenie Kolegium istotnym jest, iż uchwałą Rady Miasta i Gminy Nr [...] w regulaminie tym dokonano zmian, wprowadzając podział zadań samorządu gminnego między Burmistrza, Zastępcę Burmistrza i Sekretarza Miasta i Gminy. W § 3 ust.2 pkt 2 regulaminu zapisano, że Zastępca Burmistrza bezpośrednio nadzoruje działalność referatów i samodzielnych stanowisk 2 w Urzędzie, w tym 2/Referatu podatkowego. Z kolei stosownie do treści § 4 ust.2 pkt 1 i 2 regulaminu, wykonując wyznaczone przez Burmistrza zadania, Zastępca Burmistrza miał zapewniać w powierzonym mu zakresie kompleksowe rozwiązanie problemów wynikających z zadań gminy oraz kontrolować działalność referatów i samodzielnych stanowisk pracy realizujących te zadania. Ponadto w załączniku nr 2 do tego regulaminu oprócz przypisania Zastępcy Burmistrza nadzorowania pracy Referatu Podatkowego zapisano, że Zastępca Burmistrza realizuje zadania związane z przydzielonym zakresem kompetencji określonych Regulaminem i nie zastrzeżonych do kompetencji Burmistrza. Wśród taksatywnie wymienionych zastrzeżeń nie zawarto zastrzeżenia dotyczącego wydawania decyzji administracyjnych. Z § 1 tego załącznika wynika też, że Burmistrza w czasie jego nieobecności zastępuje Zastępca Burmistrza, a zakres zastępstwa obejmuje wszystkie czynności należące do Burmistrza. Powyższe, zdaniem Kolegium, uzasadnia stwierdzenie, iż Zastępca Burmistrza miał nadane przepisami wewnętrznymi upoważnienie do załatwiania wszystkich spraw przydzielonych mu zakresem zadań, w tym także do wydawania decyzji administracyjnych między innymi w sprawach podatkowych. Dodatkowo Kolegium powołało się na stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 19.09.2003 r. (sygn. akt II CKN 371/01), który uznał, iż w braku odmiennej regulacji statutowej bądź regulaminowej istnieje zbieżność kompetencyjna kierownika jednostki organizacyjnej i jego zastępcy. Kolegium ustaliło, iż podejmowanych przez Zastępcę Burmistrza decyzji nie kwestionował r zarówno Burmistrz, Rada Miasta i Gminy jak i jej Komisja Rewizyjna. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że dopiero pod koniec kadencji Burmistrz zakwestionował działania swego zastępcy, co w ocenie Kolegium miało charakter pozaprawny, nie skutkujący stwierdzeniem nieważności. 3 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się ponadto na wyrażoną w art. 128 Ordynacji podatkowej zasadę trwałości uznało, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Od powyższego rozstrzygnięcia Prokurator złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił obrazę art. 39 ust.l i 2 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja wydana przez Zastępcę Burmistrza Miasta r i Gminy nie narusza przepisów o właściwości i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] nr [...]. Skarżący podniósł, że przepis ust.2 art.3 9 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje na konieczność posiadania przez Zastępcę Burmistrza upoważnienia do wydawania decyzji indywidualnych z zakresu administracji pochodzącego od Burmistrza. Upoważnienia tego nie mogą zastąpić inne uregulowania, w tym regulaminy organizacyjne uchwalone przez Radę Gminy. Na poparcie swego stanowiska skarżący powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.04.2001 (sygn. IV SA 785/99) oraz z dnia 13.08.1996 r. (sygn. SA/Rz/R 2706/96 publ. OSS 1997/1/10), w których podkreślono, iż tylko wójt lub burmistrz może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych. Dlatego też zdaniem Prokuratora wymogu określonego ustawą nie może zastąpić domniemanie przeprowadzone dowolnie w oparciu o uregulowania wewnętrzne gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. 4 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach jest właściwy do rozpoznania skargi stosownie do dyspozycji § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i w Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz. U. Nr 187 poz. 1926). Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art.l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r .- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), określanej dalej jako ustawa P.p.s.a., Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Korzystając ze swych uprawnień z art. 134 ustawy P.p.s.a., Sąd stwierdza, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Analiza materiału dowodowego sprawy wykazała, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Poddana kontroli sądowej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została podjęta w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej przez Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy umarzającej R. G. zaległości w podatku od 5 nieruchomości za 1998 r. i za 1999 r. w kwocie [...]zł. W sprawie zasadniczym było ustalenie w oparciu o jakie przepisy proceduralne mogło orzekać Kolegium, jako organ uprawniony do weryfikacji decyzji ostatecznej. Wskazać tu należy bowiem, iż zgodnie przepisem art. 24 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - ordynacja podatkowa oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 169, poz. 1387), żądania uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji, która stała się ostateczna przed dniem 1 stycznia 2003 r. podlegają rozpoznaniu w trybie, na zasadach i w terminach określonych w przepisach dotychczasowych. Z uwagi więc na to, iż przedmiotem kontroli Kolegium była decyzja, która stała się ostateczna przed 1 stycznia 2003 r., postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności powinno toczyć się według przepisów art. 247 - 252 Ordynacji podatkowej w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2003 r., tj. sprzed wejścia w życie cytowanej wyżej ustawy nowelizującej Ordynację podatkową. Na gruncie tego stanu prawnego ustawodawca wprowadzał trzy przesłanki dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, a mianowicie dwie przesłanki pozytywne (art.247 § 1 Ordynacji podatkowej) i jedną przesłankę negatywną (art. 247 § 2 Ordynacji podatkowej). Przesłanki pozytywne, to po pierwsze, przesłanka ostateczności decyzji i po drugie wystąpienie jednej z kwalifikowanych wad decyzji wyliczonych wyczerpująco w art.247 § 1 pkt.1-8 Ordynacji podatkowej. Przesłankę negatywną, związaną z materialnym skutkiem przedawnienia zobowiązań podatkowych ustanawiał art.247 §2 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym: Organ podatkowy odmówi jednak stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli wydanie decyzji w tej sprawie nastąpiłoby po upływie terminów przewidzianych w art. 68 lub 70. Dyspozycja art. 247 Ordynacji podatkowej wskazywała więc wyczerpująco na rodzaj rozstrzygnięć kończących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i ich przesłanki. Przy czym, z przepisu tego wynika, iż 6 merytoryczna ocena kontrolowanej decyzji w aspekcie wad określonych w art. 247 § 1 pkt 1-8 Ordynacji podatkowej, a stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia, może nastąpić po uprzednim ustaleniu, iż w sprawie nie występuje przesłanka negatywna do stwierdzenia nieważności tj. nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania podatkowego. W sytuacji, gdy taka przesłanka negatywna wystąpiła, a organ stwierdzi istnienie kwalifikowanej wady decyzji, daje temu wyraz w uzasadnieniu decyzji stosownie do dyspozycji art.251 §2 Ordynacji podatkowej. Ciąży również wtedy na nim obowiązek stwierdzenia w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności tej decyzji. Przedawnienie zobowiązania podatkowego jest instytucją, która powoduje wygaśnięcie zobowiązania podatkowego (art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej). Podatnik jest zwolniony z długu w tym przypadku na skutek upływu czasu. W przedmiotowej sprawie, Kolegium działając instancji w warunkach art. 221 Ordynacji podatkowej, nie rozważyło w ogóle kwestii ewentualnego przedawnienia zobowiązania podatkowego na dzień wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Mając zaś na uwadze regulację art.251 §2 w związku z art. 247 § 2 Ordynacji podatkowej miało to istotne znaczenie dla sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto bowiem w dniu [...] natomiast termin płatności podatku, którego dotyczyła decyzja wydana przez Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy upłynął w 1998 r. i 1999 r. Wadą wskazaną wyżej dotknięta jest także decyzja wydana przez Kolegium jako organ pierwszej instancji w części dotyczącej zaległości podatkowej za rok 1998. Brak ustaleń organów podatkowych w kwestii przedawnienia, stanowił w tym przypadku naruszenie przepisu art.247 § 2 Ordynacji podatkowej. 7 Odnosząc się do materialnej strony zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ordynacja podatkowa nie zawiera definicji pojęcia organu podatkowego, ogranicza się do wyliczenia organów podatkowych w art. 13 Ordynacji podatkowej. W dacie podjęcia decyzji kontrolowanej przez Kolegium, tj. decyzji zastępcy burmistrza Ordynacja podatkowa w art. 13 §1 pkt 1 wśród organów podatkowych wymieniała przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego, przyznając mu tym samym kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania podatkowego. Odpowiednio był to wójt, burmistrz lub prezydent, który stał na czele zarządu gminy jako organu wykonawczego gminy. Z uwagi natomiast, iż katalog organów wyliczonych w przepisie art. 13 Ordynacji podatkowej ma charakter zamknięty, w konsekwencji należy uznać, że żadne inne organy poza wymienionymi we wskazanym wyliczeniu nie mogą być uznane za organy podatkowe, czyli za organy posiadające kompetencje (prawem określone uprawnienia i obowiązki) w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego oraz odbierania czynności podatnika i płatnika niepowodujących wszczęcia postępowania. W świetle powyższego organem podatkowym był burmistrz (przewodniczący zarządu miasta). Ten organ jednoosobowy realizował kompetencje w zakresie podatków samorządowych, również w aspekcie stosowania ulg w tych podatkach. W związku z powyższym zasadnicze znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy zastępca burmistrza, a jeśli tak to w jakiej sytuacji i na jakiej podstawie mógł podejmować decyzje załatwiające indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej. 8 W dacie podejmowania decyzji przez Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy podstawę dla delegowania swych uprawnień orzeczniczych przez Burmistrza Miasta i Gminy stanowił przepis art. 39 ust. 2 w związku z ust.l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. dz. U . z 1996 r., Nr 13, poz. 73), cyt. dalej jako ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie do jego ówczesnego brzmienia wójt lub burmistrz mógł upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w imieniu wójta lub burmistrza. Instytucja ta określona mianem pełnomocnictwa administracyjnego wzorowana jest na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym ze dotyczy sfery prawa publicznego. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego. Podnieść należy, że pełnomocnictwo administracyjne ma charakter wyjątkowy, wymaga formy pisemnej, skierowania do konkretnej osoby i określenia zakresu pełnomocnictwa. Udzielenie pełnomocnictwa jest wyłączną kompetencją wójta, burmistrza. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż w dacie podejmowania decyzji Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy nie posiadał takowego r upoważnienia, udzielonego przez Burmistrza Miasta i Gminy. Podstaw dla działań orzeczniczych zastępcy burmistrza nie można zaś wywodzić z regulaminu organizacyjnego urzędu gminy, który określa właściwość funkcjonalną i odnosi się do organizacji pracy aparatu pomocniczego organu gminy. Wyznacza zakres zadań konkretnym komórkom struktury organizacyjnej urzędu (wydziałom, referatom, itd.). Stąd w ocenie Sądu, przepisy regulaminu organizacyjnego urzędu gminy, nie legitymują ani procesowo, ani materialnie zastępcy burmistrza do działania w 9 imieniu organu realizującego uprawnienia i obowiązki w skutkach skierowane do podatników. Wszelkie więc domniemywanie kompetencji decyzyjnych, realizowanych w sferze zewnętrznej jest prawnie niedopuszczalne, nie mają tu zastosowania żadne kolizyjne reguły interpretacyjne, np. zastosowane przez Kolegium wnioskowanie a contr ario. Przywołany przez Kolegium w motywach rozstrzygnięciach pogląd Sądu Najwyższego nie jest adekwatny do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Dotyczy on bowiem sytuacji, gdy dochodzi do dekoncentracji procesu decyzyjnego na mocy uchwały rady gminy, w warunkach art.39 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienie zawarte w tym przepisie dotyczy delegacji uprawnień decyzyjnych na organy jednostek pomocniczych oraz organy jednostek i podmiotów, za pomocą których gmina wykonuje przypisane jej zadania gminy (tzw. gminne jednostki organizacyjne). Ponadto, należy zauważyć, iż przedmiotem oceny Sądu Najwyższego była ważność i skuteczność upoważnienia udzielonego przez prezydenta miasta zastępcy dyrektora konkretnej jednostki organizacyjnej. W ocenie Sądu przepis art.39 ust.l i 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi jedyną i wyłączną podstawę do delegowania przez burmistrza uprawnień orzeczniczych na swego zastępcę lub innych pracowników urzędu gminy, upoważnienie nie może, wobec kategorycznego brzmienia powołanego przepisu, wynikać z aktu innego organu - Rady Miejskiej. Postawy legitymacji procesowej i materialnej do podejmowania decyzji w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym (postępowaniu podatkowym) nie mogą stanowić, przepisy regulaminu, zarówno stosowane wprost, jaki i w braku stosownego upoważnienia dokonanego przez burmistrza. Rozpoznając sprawę ponownie, organy podatkowe, przy ustaleniu przesłanek określonych w art. 247 § 2 Ordynacji podatkowej, podejmą stosowne 10 rozstrzygnięcie, uwzględniając przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki. Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ,135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.