I SA/Ke 470/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec,, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 października 2011r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. na uchwałę Rady Gminy w F. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie udzielenia dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości. W dniu 30 września 2010r. Rada Gminy w F. podjęła uchwałę nr XXXVIII/245/2010 w sprawie udzielenia dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, stanowiąc w § 1 ust. 1, że z budżetu gminy udziela się dotacji celowej na dofinansowanie robót budowlanych przy Kościele parafialnym pod wezwaniem Świętej Trójcy w F.. W podstawie prawnej Rada Gminy w F. powołała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 81 i 82 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z uchwałą Nr XH/71/2007 Rady Gminy w F. z dnia 11 grudnia 2007r. w sprawie zasad i trybu postępowania w zakresie udzielania i rozliczania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków nie stanowiących własności Gminy F.. Na uchwałę Rady Gminy w F. Regionalna Izba Obrachunkowa w K. (RIO) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. RIO zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała wpłynęła do RIO w K. w dniu 14 października 2010r. i na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych została objęta postępowaniem nadzorczym. W podstawie prawnej uchwały powołany został art. 81 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowiący, że w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Rada Gminy w F. w dniu 11 grudnia 2007r. na podstawie wymienionego przepisu podjęła uchwałę nr XII/71/2007 w sprawie trybu postępowania, udzielania i rozliczania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane dla obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków nie stanowiących własności Gminy F.. Dotacja celowa na dofinansowanie robót budowlanych przy Kościele parafialnym pod wezwaniem Świętej Trójcy w wysokości 25 000 zł udzielona zaskarżoną uchwała została zaplanowana w budżecie Gminy F. w 2010r. - uchwała nr XXXVII/238/2010 Rady Gminy w F. z dnia 23 sierpnia 2010r. W związku z powyższym uznano, że uchwała w sprawie udzielenia dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków nie narusza obowiązujących przepisów prawa. W dniu 29 kwietnia 2011r. do RIO w K. wpłynęło zawiadomienie od mieszkańca gminy – M. G. o podjęciu przez Radę Gminy w F. zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa wraz z wnioskiem o podjęcie z urzędu czynności kontrolnych. Zawiadamiający podniósł, że z rejestru zabytków prowadzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. wynika, że Kościół parafialny pod wezwaniem Świętej Trójcy w F. nie został wpisany do rejestru zabytków. Kolegium RIO ustaliło, iż przedstawiony przez Gminę odpis wniosku o udzielenie dotacji z dnia 11 września 2009r. w punkcie 2 "Dane zabytku", nie zawierał nazwy lub określenia zabytku, adresu obiektu, numeru w rejestrze zabytków, a także daty wpisu do rejestru zabytków. Wraz z odpisem wniosku o udzielenie dotacji Wójt Gminy przesłał kserokopię opracowania "Zabytki architektury i budownictwa w Polsce Województwo piotrkowskie" wydanego przez Ośrodek Dokumentacji Zabytków, Warszawa 1987r. wraz ze str. 17 z zapisem o umieszczeniu Kościoła w F. w tymże opracowaniu. RIO otrzymał informację od Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., że kościół parafialny pw. Świętej Trójcy w miejscowości F. jest zabytkiem nieruchomym w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków -zgodnie z art. 22 pkt 2 tej ustawy, natomiast nie jest wpisany do rejestru zabytków województwa Ś.. W odniesieniu do ww. opracowania "Zabytki architektury i budownictwa w Polsce. Województwo Piotrkowskie", w którym wyszczególniono zabytki zarówno wpisane do rejestru jak i znajdujące się w ewidencji Ś. Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że pełni on jedynie funkcję pomocniczą i jego kserokopia nie może być w żadnym wypadku traktowana jako dokument. Rejestr zabytków zwany dalej "rejestrem", dla zabytków znajdujących się na terenie województwa prowadzi wojewódzki konserwator zabytków (art. 8 tej ustawy). Zdaniem Kolegium RIO, w związku ze zgromadzonymi w niniejszej sprawie dokumentami potwierdzony został brak wpisu do rejestru zabytków Województwa Ś. Kościoła w F., co stanowi o naruszeniu art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Końcowo wskazano, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, 30 dniowy termin dla organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w F. upłynął i Izba nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w F. wskazała, że w dniu 11 grudnia 2007r. Rada Gminy w F. podjęła uchwałę nr XII/71/2007 w sprawie zasad i trybu postępowania, udzielania i rozliczania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane dla obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków nie stanowiących własności Gminy F., powołując w podstawie prawnej m. in. art. 81 ustawy o ochronie zabytków. To wewnętrzne uregulowanie jako akt prawa miejscowego nie mogło eliminować i nie eliminowało przepisu art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolita Polską umowy konstytuującej organizacje międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Jest okolicznością powszechnie znaną, ze Rzeczpospolita Polska przystąpiła do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2005r. a zatem ma zastosowanie art. 91 Konstytucji RP. W praktyce z tego prawa skorzystała Rada Gminy w F. podejmując zaskarżoną uchwałę, mimo że w podstawie prawnej nie powołała normy prawa europejskiego. Rada Gminy w F. miała na względzie treść rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4: Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. nr 177, poz. 1371,) gdzie w treści § 3 pkt 4 wskazano, że dozwolona jest pomoc na remont, odbudowę lub przebudowę obiektów wpisanych do rejestru zabytków lub objętych wojewódzką ewidencją zabytków. Przepis ten został wydany na podstawie delegacji zawartej w ustawie z dnia 3 kwietnia 2009r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. nr 72 poz. 619 i nr 157, poz. 1241) a ustawa ta uwzględnia rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz, UE L 223 z 15-08-2006) oraz Komisji (WE) nr 498/2007 z dnia 26 marca 2007r. ustanawiającym szczegółowe zasady rozporządzenia Rady (WE) nr 11198/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 120 z 10-05-2007r.). Zdaniem Rady Gminy z powyższego wynika, że pomocą mogą być objęte obiekty wpisane nie tylko do rejestru zabytków ale także do wykazu. W przekonaniu Rady Gminy w F. pojęcie "wykaz zabytków" jest pojęciem szerszym od pojęcia "rejestr zabytków" i pojęcie to wprowadza przepis oparty na prawie europejskim; a więc ma on pierwszeństwo w stosowaniu. Udzielając dotacji na odrestaurowanie pewnego zakresu rzeczowego zabytkowego Kościoła w F., Rada Gminy w F. kierowała się faktem umieszczenia go w opracowaniu Zabytki Architektury i Budownictwa w Polsce Województwo piotrkowskie. Do 1999r. Gmina F. administracyjnie należała do dawnego Województwa piotrkowskiego. Pismem z dnia 18 maja 2011r. Ś. Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. potwierdził, że Kościół Parafialny w F. pw. Świętej Trójcy jest wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków i że nie jest wpisany do rejestru zabytków. Po otrzymaniu skargi Wójt Gminy F. wystosował wniosek do Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. o dokonanie z urzędu wpisu wskazanego Kościoła do rejestru zabytków. W ocenie Rady Gminy w F. nie jest uzasadnione stwierdzanie nieważności uchwały bowiem zadanie zostało zrealizowane i rozliczone, a stopień naruszenia prawa jest znikomy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd dokonuje kontroli aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Ocenie Sądu podlega, zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej jako ustawa p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zasadę legalizmu w odniesieniu do samorządu terytorialnego ustanawia przepis art. 171 ust. 1 Konstytucji R.P. stanowiący, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U z 2002r nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Po upływie terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. By wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego, w myśl art. 93 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru musi ją zaskarżyć do sądu. Wskazany przepis daje organowi nadzoru uprawnienie szczególne do wniesienia skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona w wyżej wskazanym zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonych naruszeń ma charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności. Przechodząc do kwestii merytorycznych należy podnieść, że zgodnie z brzmieniem art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), w trybie określonym odrębnymi przepisami, dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Wykładnia literalna tego przepisu wskazuje, że wymienione w nim organy mają kompetencje do udzielenia dotacji na określony rodzaj prac oraz na zasadach określonych w odrębnej uchwale. Istotnym również jest, że wymienione prace mają być pracami przy zabytku wpisanym do rejestru. W przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Rada Gminy w F. uchwałą z dnia 30 września 2010r., udzieliła z budżetu gminy dotacji celowej na dofinansowanie robót budowlanych przy Kościele parafialnym pod wezwaniem Świętej Trójcy w F., który nie posiada statusu zabytku wpisanego do rejestru. W związku z tym Sąd stwierdził, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Uchwała została wprawdzie podjęta na podstawie odrębnej uchwały Rady Gminy w F. z dnia 11 grudnia 2007r. nr Nr XH/71/2007 w sprawie zasad i trybu postępowania w zakresie udzielania i rozliczania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków nie stanowiących własności Gminy F. oraz na jeden z wymienionych w art. 81 ust. 1 ww. ustawy rodzaj prac tj. prace budowlane, jednak prace te nie dotyczyły prac przy zabytku wpisanym do rejestru. Bezspornym bowiem jest, że Kościół parafialny pod wezwaniem Świętej Trójcy w F. nie został wpisany do rejestru zabytków. Okoliczność ta wynika przede wszystkim z pisma prowadzącego przedmiotowy rejestr: Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W piśmie tym wskazano bowiem, że kościół parafialny pod wezwaniem Świętej Trójcy w miejscowości F. jest zabytkiem nieruchomym, w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, zgodnie z art. 22 pkt 2 tej ustawy, natomiast nie jest wpisany do rejestru zabytków województwa Ś.. Ponadto, w odpisie wniosku o udzielenie dotacji z dnia 11 września 2009r. w punkcie 2 "Dane zabytku", brak jest numeru w rejestrze zabytków a także daty wpisu do rejestru zabytków. Dopiero po otrzymaniu skargi w dniu 9 września 2011r. Wójt Gminy F. wystosował wniosek do Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. o dokonanie wpisy przedmiotowego zabytku do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wpis do rejestru zabytków stanowi jedną z form ochrony zabytków. Rejestr ten dla zabytków znajdujących się na terenie województwa prowadzi wojewódzki konserwator zabytków (art. 8 tej ustawy). Zabytek nieruchomy wpisuje się do rejestru na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości (art. 9 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Z powyższego wynika, że to nie fakt umieszczenia przedmiotowego obiektu w opracowaniu "Zabytki architektury i budownictwa w Polsce Województwo piotrkowskie" nadaje mu status zabytku wpisanego do rejestru. Opracowanie to, zgodnie z wyjaśnieniami Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawiera zarówno zabytki wpisane do rejestru jak i znajdujące się w ewidencji i ma wyłącznie pomocniczy charakter. Na treść rozstrzygnięcia nie mogły mieć również wpływu argumenty Rady Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4: Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. nr 177, poz. 1371) gdzie w treści § 3 pkt 4 wskazano, że dozwolona jest pomoc na remont, odbudowę lub przebudowę obiektów wpisanych do rejestru zabytków lub objętych wojewódzką ewidencją zabytków. Wskazane unormowanie, jak wskazała sama Rada Gminy, nie zostało powołane w podstawie prawnej uchwały, a jej tytuł i treść wyraźnie wskazują na podjęcie uchwały na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w związku z czym uchwała powinna spełniać wymagania stawiane przez ten przepis. Sąd zgadza się z twierdzeniem Rady Gminy zawartym w odpowiedzi na skargę, że wykaz zabytków (ewidencja) jest pojęciem szerszym niż rejestr zabytków, jednak fakt ten potwierdza jedynie stanowisko, że wpisanie zabytku do ewidencji zabytków nie jest jednoznaczne z wpisaniem go do rejestru zabytków. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Kościół pod wezwaniem Świętej Trójcy w miejscowości F. jest zabytkiem nieruchomym i znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, natomiast nie jest wpisany do rejestru zabytków województwa Ś., co stanowi bezwzględny warunek podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w przedmiocie udzielenia dotacji na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto powołane w odpowiedzi na skargę rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009r. dotyczy zupełnie odrębnego trybu udzielania pomocy finansowej i nie jest udzielana na podstawie uchwał jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym, podzielając zarzut skargi, należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w F. została podjęta z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 90 ust. 2 w zw. z ust. 1 tej ustawy wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. W przedmiotowej sprawie uchwała została podjęta 30 września 2010r. tj. ponad rok temu. W związku jednak z tym, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżanej uchwały. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności uzasadnia przepis art. 152 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 100 ustawy o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.