I SA/Ke 485/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy S. na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny – przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego; 2. zasądza od Zarządu Województwa Świętokrzyskiego na rzecz Gminy S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Województwa Ś. jako Instytucja Zarządzająca (Zarząd, IZ) w piśmie z [...] nr [...] poinformował Gminę S. ("Gmina"), że w związku z zakończoną oceną merytoryczną wniosku o dofinansowanie pn.: "Modernizacja budynku Ratusza w [...]" (nr [...]), złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, w ramach Działania 4.4 Zachowanie dziedzictwa naturalnego i kulturowego Osi Priorytetowej 4 Dziedzictwo naturalne i kulturowe, spełnił kryteria formalne i dopuszczające (ogólne i sektorowe) i otrzymał 35 punktów, czyli uzyskał wymagane minimum, tj. co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów. W wyniku przeprowadzonej oceny oraz z powodu braku dostatecznej ilości środków finansowych dostępnych w ramach przedmiotowego konkursu, powyższy projekt został Uchwałą Zarządu nr 4529/18 z 7 listopada 2018 r. umieszczony na liście rezerwowej i na obecną chwilę nie jest możliwe zakwalifikowanie go do dofinansowania. Wynik oceny merytorycznej wraz z uzasadnieniem przedstawiono w karcie informacyjnej, będącej załącznikiem do niniejszego pisma. W związku z powyższą informacją Gmina złożyła protest do Zarządu, w którym nie zgodziła się z wynikiem oceny merytorycznej w zakresie punktacji dotyczącej kryteriów nr 2, nr 4 i nr 6. Odnośnie kryterium nr 2 Gmina zarzuciła, że organ nie uzasadnił nieprzyznania dwóch punktów. W jej ocenie, za każdy aspekt: wzrost zainteresowania kulturą/dziedzictwem kulturowym, zwiększenie dostępności do infrastruktury kultury/obiektów dziedzictwa, atrakcyjność inwestycyjną obszaru, na którym realizowany jest projekt (w tym powstawanie nowych miejsc pracy w otoczeniu projektu), wzbogacenie istniejącej oferty kulturalnej oraz za niesienie przez projekt trwałej i realnej zmiany, winno być przyznane po 1 punkcie. Wyjaśniła, że po zrealizowaniu projektu, co umożliwi rozszerzenie oferty turystycznej i społecznej (klub seniora) zakłada się znaczny wzrost liczby korzystających z obiektu mieszkańców. W perspektywie kolejnych lat miasto i gminę S. będzie odwiedzać coraz większa liczba turystów. Realizacja projektu podniesie atrakcyjność otoczenia zabytku, co wpłynie na pobudzenie aktywności gospodarczej w jego bezpośrednim sąsiedztwie tj. na obszarze rynku w S.. Na wzrost zainteresowania dziedzictwem kulturowym społeczeństwa będą miały wpływ kompleksowe, przewidziane w ramach projektu elementy takie jak: zabezpieczenie, renowacja i modernizacja zabytkowego obiektu Ratusza w S. poprzez wykonanie kompleksowych prac przy obiekcie. Także bogaty plan zajęć przewidzianych do organizacji w odpowiednio przygotowanych salach w obiekcie zabytkowym zapewni wzrost zainteresowania kulturą. Zajęcia są tak zaplanowane, aby każda grupa odnalazła swoje zainteresowania. Ze względu na planowane w ramach projektu działania zostanie utworzonych 5 nowych miejsc pracy, związanych z udostępnioną infrastrukturą obiektu, dodatkowo inwestycja poprzez zwiększenie ruchu turystycznego zapewni nowe miejsca pracy w otoczeniu projektu tj. rynku oraz w przyległych uliczkach. Cel bezpośredni projektu wpisuje się w cel szczegółowy działania 4.4 w ramach RPOWŚ, tj. "Zwiększona dostępność zasobów kulturowych regionu". Przeprowadzona analiza popytu wykazała, iż realizacja projektu jest zasadna i wpłynie na znaczny wzrost osób biorących udział w organizowanych w budynku Ratusza wydarzeniach. Gmina jako beneficjent jest gwarantem utrzymania trwałości finansowej projektu. W ramach kryterium nr 4 Gmina zarzuciła nieprzyznanie dodatkowego 1 punktu. W jej ocenie, planowana inwestycja w połączeniu z wyjątkowo atrakcyjnym obszarem S. na mapie regionu będzie miała kompleksowe oddziaływanie na teren całego województwa Ś., a w połączeniu z innymi atrakcjami w sąsiedztwie i wartością historyczno - zabytkową modernizowanego obiektu w S. - również charakter ponadregionalny. Odnośnie kryterium nr 6 Gmina zarzuciła brak przyznania dodatkowo 1 punktu. Podniosła, że projekt wpisuje się w działania już podejmowane a także w Strategię Rozwoju Gminy. Przedsięwzięcie jest również komplementarne względem działań polegających na rewitalizacji obszaru Gminy oraz na organizacji imprez kulturalnych. Gmina posiada szerokie doświadczenie w realizacji projektów finansowanych ze środków Unii Europejskiej, zarówno infrastrukturalnych jak i mających na celu podniesienie jakości życia w gminie oraz duże doświadczenie w realizacji projektów mających na celu rozwój kulturalny i turystyczny regionu, wykorzystując zasoby naturalne i geograficzne obszaru Gminy. Realizacja wskazanych projektów potwierdza ponadto zdolność organizacyjną Gminy do realizacji i zarządzania projektami współfinansowanymi ze źródeł zewnętrznych. Projekt jest w pełni wykonalny pod względem technicznym, ekonomiczno-społeczno-środowiskowym oraz prawnym a także uzasadnia racjonalność zakresu rzeczowego planowanej inwestycji do wdrożenia i osiągnięcia założonych celów przy zachowaniu efektywności jakościowej w porównaniu do wykorzystanych zasobów kosztowych. Przedsięwzięcie zapewnia kompleksowe zabezpieczenie obiektu zabytkowego Ratusza poprzez zaplanowanie wydatków polegających na przeprowadzeniu kompleksowych prac renowacyjnych i modernizacyjnych w celu zabezpieczenia obiektu. Zarząd Województwa Ś. w rozstrzygnięciu z [...] [...] nie uwzględnił protestu i podtrzymał liczbę punktów, jaką projekt uzyskał w zakwestionowanych kryteriach. W zakresie kryterium nr 2 podniósł, że niezasadnym jest zarzut dotyczący nieprzyznania punktu przez oceniających, za wzrost zainteresowania kulturą/dziedzictwem kulturowym. Wnioskodawca powołuje się na zapisy Studium Wykonalności Inwestycji (SWI), z których nie można wprost wywnioskować rzeczywistej liczby odwiedzających Ratusz. Przedstawione zestawienia liczby turystów w poszczególnych latach mają tendencję spadkową. Argumentacja dotycząca wpływu realizacji projektu odnosząca się do powstania 5 nowych miejsc pracy związanych z udostępnioną infrastrukturą obiektu, jest nieuzasadniona. Za stworzenie nowych miejsc pracy wnioskodawca otrzymał już maksymalną liczbę punktów w ramach kryterium punktowego nr 3 pn. wpływ na powstawanie nowych, stałych miejsc pracy. Sugerowane "dogodne położenie obiektu od pobliskich miast i miejscowości" nie jest argumentem przemawiającym za podwyższeniem otrzymanej punktacji. Wnioskodawca przystępując do konkursu, miał obowiązek zapoznać się ze wszystkim dokumentami w ramach konkursu, co za tym idzie, także z kryteriami wyboru projektu. Przedstawiona w proteście propozycja oceny byłaby niezgodna z zapisami przedmiotowego kryterium, gdyż powodowałaby naruszenie zasady równego traktowania wnioskodawców. Organ podtrzymał ocenę co do kryterium 4 i wyjaśnił, że realizowany projekt wpłynie jedynie na obszar Miasta i Gminy S. oraz najbliższych okolic. W dokumentacji aplikacyjnej nie zostało udokumentowane, że projekt obejmie swoim zasięgiem całe województwo świętokrzyskie, a stwierdzenie wnioskodawcy, że Gmina to obszar szczególnie atrakcyjny pod względem ukształtowania terenu, jak również walorów krajobrazowych, nie jest gwarantem napływu osób chcących odwiedzić Ratusz. Z zapisów SWI nie wynika z jakich obszarów będą napływać turyści. Wnioskodawca odwołuje się jedynie do zasobów obiektów zabytkowych na terenie gminy S. i gmin sąsiednich, co nie gwarantuje szerszego zainteresowania wskazanym obiektem tj. Ratuszem, w stosunku do innych atrakcyjnych miejsc w regionie. Informacja, że Gmina graniczy z 7 innymi gminami i jest usytuowana przy drogach wojewódzkich również nie dowodzi szerokiego zasięgu oddziaływania projektu. W zakresie kryterium 6, według organu, wnioskodawca w SWI na str. 62- 64, wykazał pośrednie powiązania z innymi, realizowanymi przez siebie projektami. W dokumentacji projektowej nie ma informacji, która stanowiłaby przesłankę do podwyższenia punktacji, ponieważ brak jest wzajemnego uzupełniania się projektów, które miałyby być skierowane na osiągnięcie wspólnego lub takiego samego celu. Dodatkowo, projekt nie tworzy całościowej wizji oferty kulturalnej z innymi wymienionymi projektami (SWI str. 62-64). Przedstawione w dokumentacji konkursowej realizowane oraz planowane do realizacji projekty, podniosą wizerunek S., lecz nie wykazują bezpośredniej komplementarności. Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzuciła naruszenie: 1/ art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1343 ze zm.), dalej: ustawa wdrożeniowa, poprzez naruszenie zasady rzetelności przy dokonywaniu oceny projektu, polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że projekt w ramach kryterium nr 2 otrzymuje po zważeniu 4 punkty na 8 możliwych do zdobycia, co miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego umieszczenia projektu na liście rezerwowej z powodu braku dostatecznej ilości środków finansowych, a co w efekcie doprowadziło do niezakwalifikowania projektu Gminy do dofinansowania, podczas gdy prawidłowo dokonana ocena projektu w zakresie tego kryterium powinna skutkować przyznaniem po zważeniu 8 punktów na 8 możliwych do zdobycia, a co skutkowałoby zakwalifikowaniem projektu Gminy do projektów objętych dofinansowaniem; 2/ naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez naruszenie zasady rzetelności i bezstronności przy dokonywaniu oceny projektu, polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że projekt w ramach kryterium nr 4 otrzymuje po zważeniu 4 punkty na 8 możliwych do zdobycia, co miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego umieszczenia projektu na liście rezerwowej z powodu braku dostatecznej ilości środków finansowych, a co w efekcie doprowadziło do niezakwalifikowania projektu Gminy do dofinansowania, podczas gdy prawidłowo dokonana ocena projektu w zakresie tego kryterium powinna skutkować przyznaniem po zważeniu 6 punktów na 8 możliwych do zdobycia, a co skutkowałoby zakwalifikowaniem projektu Gminy do projektów objętych dofinansowaniem; 3/ naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez naruszenie zasady rzetelności i bezstronności przy dokonywaniu oceny projektu polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że projekt w ramach kryterium nr 6 otrzymuje po zważeniu 2 punkty na 4 możliwe do zdobycia, co miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego umieszczenia projektu na liście rezerwowej z powodu braku dostatecznej ilości środków finansowych, a co w efekcie doprowadziło do niezakwalifikowania projektu Gminy do dofinansowania, podczas gdy prawidłowo dokonana ocena projektu w zakresie tego kryterium powinna skutkować przyznaniem po zważeniu 4 punktów na 4 możliwe do zdobycia, a co skutkowałoby zakwalifikowaniem projektu Gminy do projektów objętych dofinansowaniem. Gmina wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Skarżąca zarzuciła, że analiza projektu w zakresie kryterium nr 2 dokonana została z naruszeniem zasady rzetelności, gdyż rozpatrujący protest zauważyli spadek liczby odwiedzających, w sytuacji gdy liczba turystów odwiedzających atrakcje turystyczne w promieniu 50 km od S. znacznie wzrosła, co zostało przedstawione na str. 41 SWI. W 2017 r. wzrósł również popyt turystyczny Muzeum Ziemi S. w porównaniu do roku poprzedniego o ponad 2%. Na przypadający w okresie 2015-2016 roku spadek liczby turystów odwiedzających Muzeum Ziemi S. miał wpływ fakt, że muzeum w tym okresie przenoszone było do innej siedziby, w związku z czym nie było dostępne dla turystów. Spadek turystów odwiedzających Zespół Pałacowy w K. nastąpił po wypadku. Wymaga czasu, aby ponownie liczba turystów odwiedzających zespół pałacowy zwiększyła się. Odnosząc się do kryterium "wpływ projektu na otoczenie społeczno-gospodarcze" w zakresie atrakcyjności inwestycyjnej obszaru, na którym realizowany jest projekt (w tym powstanie nowych miejsc pracy w otoczeniu projektu) dokonanej w ramach rozpatrywania protestu, nie wzięto pod uwagę nowo powstałych miejsc pracy w otoczeniu projektu tj. rynku oraz przyległych uliczkach. Zarząd nie rozpoznał zarzutów protestu w zakresie w jakim Gmina wskazała zakres prac, który bez wątpienia przyniesie realną zmianę w porównaniu do obecnego stanu budynku Ratusza, jak i w zakresie w jakim uzasadniła trwałość projektu. W zakresie stanowiska organu, że projekt nie obejmie swoim zasięgiem całego województwa, skarżąca zarzuciła, że nie polegają na prawdzie twierdzenia rozpatrujących protest, że z SWI nie wynika, z jakich obszarów będą napływać turyści. Skarżąca wskazała wprost, że turyści będą napływać z gmin sąsiadujących jak również będą to osoby poruszające się drogami wojewódzkimi przebiegającymi przez S. oraz mieszkańcy K. Zarówno oceniający jak i rozpatrujący protest wykazali się nieznajomością atrakcji turystycznych województwa Ś., w przeciwnym razie wiadome by im było, że S. Ratusz jest jedynym na terenie województwa takiego rodzaju zabytkiem, porównywanym do Sukiennic krakowskich, nazywanym "małymi sukiennicami". Już sama ta okoliczność świadczy o tym, iż po jego modernizacji stanie się atrakcją turystyczną o zasięgu co najmniej regionalnym. Rozpatrujący protest nie odnieśli się do argumentów, że zasięg regionalny potwierdzany jest również w oddziaływaniu działań promocyjnych określonych w rozdziale 11 SWI - Promocja projektu, na temat wykonania do nowo powstałego punktu informacji turystycznej w Ratuszu ulotek/mapek z zabytkami Gminy w połączeniu z najważniejszymi atrakcjami zabytkami województwa Ś.. Skarżąca nie zgodziła się z oceną dokonaną w kryterium nr 6. Podniosła, że Zarządowi z urzędu wiadomo, iż Gmina stara się o pozyskanie środków na realizację projektu "Rewitalizacja Rynku i Starego Miasta w S.", który to projekt dwukrotnie został oceniony przez IZ z naruszeniem przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik oceny i podlegać powinien kolejny raz ocenie merytorycznej oraz że projekt ten wykazuje bezpośrednie powiązanie z projektem "Modernizacja budynku Ratusza w S.". Zarząd nie odmówił projektowi przymiotu komplementarności z innymi projektami, nie wyjaśnił jednak dlaczego uważa, iż projekty wskazane na stronie 24 i 25 SWI są pośrednio a nie bezpośrednio powiązane z realizacją projektu "Modernizacja budynku Ratusza w S.". Uzasadnienie stanowiska IZ w szczególności w zakresie tego kryterium jest lakoniczne. Organ nie odniósł się do wskazanych w proteście projektów mających bezpośrednie powiązanie z realizacją inwestycji w ramach niniejszego projektu. Skarżąca wskazała, że na organie spoczywa obowiązek rozważenia wszelkich wskazanych we wniosku okoliczności, w zestawieniu z danymi przewidzianymi w instrukcji oceny dla danego kryterium, która to powinność jest skorelowana z obowiązkiem należytego uzasadnienia zajętego stanowiska, tj. wyjaśnienia z jakich powodów projektowi została lub nie przyznana określona ilość punktów. W odpowiedzi na skargę IZ wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała stanowisko prezentowane w rozstrzygnięciu protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U.2018.1302 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust.1 (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo 39 ust. 1 (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, Instytucja Zarządzająca, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa, została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów do dofinansowania spełniających warunki określone w art. 125 ust. 3 lit.a rozporządzenia ogólnego (rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013). Wybór projektów w trybie konkursowym następuje na podstawie regulaminu określonego przez właściwą instytucję. Regulamin określa zasady przeprowadzenia konkursu, zawierając w swej treści pozycje wymienione szczegółowo w art. 41 ust. 2 pkt 1-13 ustawy wdrożeniowej w tym; "kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia" (pkt 7). W niniejszej sprawie konkurs został przeprowadzony na podstawie Regulaminu jednoetapowego konkursu zamkniętego nr RPSW.04.04.00-IZ.00-26-181/18 przeprowadzonego w ramach Działania 4.4. "Zachowanie dziedzictwa kulturowego i naturalnego RPOWŚ na lata 2014 - 2020", przyjętego przez Zarząd, który wyznaczał ramy prawne postępowania konkursowego i do którego reguł podmioty uczestniczące miały obowiązek zastosowania się. Spór między stronami dotyczy przeprowadzonej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu w oparciu o kryteria punktowe w zakresie kryterium nr 2, nr 4, oraz nr 6. W konsekwencji, z uwagi na brak środków, mimo uzyskania wymaganego minimum (35 punktów), projekt uchwałą Zarządu Województwa Ś. Nr [...] z 7 listopada 2018 r. został umieszczony na liście rezerwowej. W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu, przyznanej mu liczby punktów. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3252/17 dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl. i przywołane w nim orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być, zdaniem Sądu, utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy wdrożeniowej. Każdorazowo jednak należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy dokona ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powinna ona zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiada generalnym standardom prawa, doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości prezentuje przesłanki dokonanej oceny. W rozpoznawanej sprawie w zakresie oceny kryterium nr 6 w ocenie Sądu zaistniały uchybienia, które wywarły wpływ na ocenę projektu, mogące mieć wpływ na otrzymaną ilość punktów i umieszczenie projektu na liście rezerwowej. Według Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu przy ocenie kryterium nr 6 "Komplementarność projektu z innymi projektami" pod uwagę brany będzie stopień komplementarności projektu z innymi projektami. W sytuacji gdy wnioskodawca nie wykaże powiązania z innymi projektami projekt otrzyma 0 punktów, 1 punkt – gdy wnioskodawca wykaże pośrednie powiązanie z innymi projektami, a 2 punkty – gdy wnioskodawca wykaże powiązanie bezpośrednie. Z kolei według instrukcji sporządzania Studium Wykonalności dla wnioskodawców ubiegających się o wsparcie z EFRR zakresie pkt 3 Komplementarność i spójność projektu z innymi przedsięwzięciami oraz zgodność z innymi programami, strategiami branżowymi wskazano, że projekt może być elementem szerszego przedsięwzięcia lub być bezpośrednio bądź pośrednio powiązany z innymi projektami zrealizowanymi, realizowanymi lub planowanymi do realizacji przez Beneficjenta, jak i inne podmioty zarówno ze środków krajowych jak i zagranicznych. W rozdziale tym należy przedstawić działania komplementarne. Dotyczy to zarówno powiązań z projektami ze środków unijnych, jak i krajowych, czy innych zagranicznych, które w jakikolwiek sposób są komplementarne z proponowanym projektem lub mogą mieć jakikolwiek wpływ na jego realizację. W szczególności należy wskazać wszelkie projekty komplementarne realizowane w ramach innych programów z obecnej lub poprzedniej perspektywy finansowej UE np. PO Polska Wschodnia, PO Infrastruktura i Środowisko, PROW, RPO, itp. Ponadto, należy wykazać zgodność podejmowanych działań z zapisami odpowiednich programów/strategii branżowych/sektorowych (podając dział/rozdział i nr strony), z których projekt wynika (np. z zakresu transportu i komunikacji, rewitalizacji, ochrony środowiska, turystyki, kultury, edukacji, zdrowia, itp.) i określić wpływ realizowanego projektu na osiągnięcie celów priorytetowych wyszczególnionych w tych dokumentach. Zarząd przyznał projektowi skarżącej za omawiane kryterium 1 punkt (po zważeniu – 2 punkty). Zdaniem oceniających projekt nie tworzy spójnej, powiązanej i kompleksowej wizji oferty kulturalnej z innymi projektami. Stanowisko to zostało potwierdzone przez Instytucję Zarządzającą rozpatrującą protest, która stwierdziła, że wnioskodawca wykazał w Studium Wykonalności na str. 62-64 jedynie pośrednie powiązania z innymi realizowanymi przez siebie projektami. Brak jest wzajemnego uzupełniania się projektów, które miałyby być skierowane na osiągnięcie wspólnego lub takiego samego celu. W ocenie Sądu stwierdzenie takie jest dowolne. Ocena merytoryczna projektu w zakresie kryterium nr 6 została przeprowadzona z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Na Instytucji Zarządzającej spoczywa obowiązek rozważenia wszelkich wskazanych we wniosku okoliczności, w zestawieniu z danymi przewidzianymi w instrukcji oceny dla danego kryterium, która to powinność jest skorelowana z obowiązkiem należytego uzasadnienia zajętego stanowiska, tj. wyjaśnienia z jakich powodów projektowi została lub nie przyznana określona ilość punktów. Ocena w omawianym zakresie została natomiast dokonana bez przedstawienia wyczerpującego uzasadnienia dla dokonanego wyboru w tym zakresie. W Studium Wykonalności Gmina przedstawiła charakter i powiązanie projektu z innymi realizowanymi projektami. Wskazała m.in., że omawiane przedsięwzięcie jest komplementarne z realizowanymi działaniami w zakresie poprawy infrastruktury kulturalnej, które wpływają na uatrakcyjnienie oferty i zwiększenie zainteresowania odbiorców. Odwołała się do projektów realizowanych tak ze środków krajowych "Nowoczesna biblioteka w S.", "Plenerowa Gmina S.", jak i projektów realizowanych w ramach Lokalnego Programu Rewitalizacji Miasta i Gminy S., podnosząc ich bezpośrednie powiązanie z realizacją Projektu. Wskazała na planowane do realizacji w ramach procesu rewitalizacji projekty, które w połączeniu z projektem planowanym będą w jej ocenie przyczyniać się do ochrony i promocji dziedzictwa kulturalnego regionu, poszerzenia wiedzy na temat historii i kultury. Obowiązkiem organu było poddanie analizie i ocenie przedstawione przez Gminę związki pomiędzy projektem realizowanym, a wskazanymi przez nią projektami. Ograniczenie oceny do lakonicznego stwierdzenia o braku wzajemnego uzupełniania się projektów skierowanych na osiągnięcie wspólnego lub takiego samego celu, braku spójnej, powiązanej i kompleksowej wizji oferty kulturalnej z innymi projektami, nie spełnia warunków rzetelnej analizy i oceny, do której organ był zobowiązany. Stanowisko organu, narusza zasady oceny przewidziane w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jest rozstrzygnięciem arbitralnym, nie wyjaśnia też i nie pozwala na zweryfikowanie przyczyn dla których organ przyjął, że powiązania mają jedynie charakter pośredni. Zauważyć należy, że organ nie odmówił wskazywanym przez Gminę projektom przymiotu komplementarności, ale nie wyjaśnił przyczyn dla których uznał, że są pośrednio a nie bezpośrednio powiązane z realizacją przedmiotowego projektu. Proces oceny na każdym etapie postępowania konkursowego - tak na etapie informacji o wyniku oceny jak i na etapie oceny słuszności zarzutów protestu winien być szczegółowo uzasadniony. Oceny w tym zakresie nie można opierać jedynie na arbitralnych twierdzeniach oceniających czy rozpatrujących protest, gdyż taki sposób procedowania jest wyrazem naruszenia zasady rzetelności postępowania. Uniemożliwia stronie zapoznanie się ze stanowiskiem instytucji oceniającej oraz odniesienie się do niego w ramach przysługujących jej środków zaskarżenia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu ma też istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej, dlatego winno zawierać czytelne wskazanie i wyjaśnienie przyczyn nieuwzględniana złożonego środka zaskarżenia. Powinno precyzyjnie wyjaśniać, z jakich względów protest nie został uwzględniony, co pozwala sądowi administracyjnemu na prześledzenie w ramach prowadzonej kontroli procesu decyzyjnego organu, który nie uznał argumentów wnioskodawcy. Próbę szerszej argumentacji podjął organ w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym i nie może zastępować argumentacji skargi. Z powyższych względów wynik oceny punktowej w zakresie kryterium nr 6 został ustalony z naruszeniem określonej w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady rzetelności. W ocenie Sądu nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie oceny kryterium 2 oraz kryterium nr 4. Według Instrukcji dokonywania oceny punktowej w zakresie kryterium nr 2 – wpływ projektu na otoczenie społeczno – gospodarcze promowane będą projekty, które w istotny sposób wywołają wzrost zainteresowania kulturą/dziedzictwem kulturowym, zwiększenie dostępności do infrastruktury kultury/obiektów dziedzictwa, atrakcyjność inwestycyjną obszaru na którym realizowany jest projekt (w tym powstawanie nowych miejsc pracy w otoczeniu projektu) wzbogacenie istniejącej oferty kulturalnej. Ponadto premiowane będą projekty, które niosą trwałą i realną zmianę. Za kryterium projekt mógł otrzymać 1-4 punktów każdy o wadze 2. Projekt otrzymał 2 punkty (4 ważone). Według organu rozpatrującego protest Projekt spełniał kryterium w zakresie zwiększenie dostępności do infrastruktury kultury/obiektów dziedzictwa oraz wzbogacenia istniejącej oferty kulturalnej (utworzenie pomieszczeń dla muzeum, klubu seniora, punktu informacji turystycznej). Organ nie znalazł natomiast podstaw do uznania, że realizacja projektu ma istotny wpływ na wzrost zainteresowania kulturą/dziedzictwem kulturowym jak również wpływa na atrakcyjność inwestycyjną obszaru, na którym realizowany jest projekt. Sąd podziela ocenę i przedstawioną przez Instytucję Zarządzającą argumentację, że projekt nie spełnia warunku przewidzianego dla otrzymania punktu w ramach kryterium nr 2 – wzrost zainteresowania kulturą/dziedzictwem kulturowym. Skarżąca naruszenie zasady rzetelności wyprowadza z bezpodstawnego przyjęcia przez organ, że nastąpił spadek liczby odwiedzających w sytuacji, gdy liczba turystów odwiedzających atrakcje turystyczne w promieniu 50 km od S. znacznie wzrosła. Ponadto podnosi, że na spadek liczby turystów odwiedzających Muzeum Ziemi S miała wpływ jego lokalizacja, czasowa niedostępność dla turystów. Zarzut Gminy nie jest uzasadniony. Organ, dokonując oceny, opierał się na danych podanych przez skarżącą w Studium Wykonalności. Przedstawione zestawienia liczby turystów odwiedzających latach 2013 – 2017 atrakcje turystyczne położone na terenie gminy S., gmin ościennych (R. S.) oraz Zamek K. w U. wskazują tendencję spadkową. Podnoszona w skardze tendencja wzrostowa dotycząca B. oraz Centrum Bajki w P. nie może być reprezentatywna dla spełnienia kryterium w tym zakresie, jako związana z charakterem miasta uzdrowiskowego oraz unikatowym centrum kultury dziecięcej. Należy podzielić argumentację organu, że Gmina nie wykazała metodologii czy też przesłanek które pozwalały przyjąć, że w związku z realizacją projektu 3-5 % turystów odwiedzających główne atrakcje turystyczne najbliższej okolicy ratusza będzie stanowić potencjalną, stabilną liczbę turystów odwiedzających ten obiekt, zwłaszcza jeżeli uwzględnić wynikającą ze Studium Wykonalności tendencję spadkową odwiedzających. Przedmiotem oceny jest wniosek i dokumentacja aplikacyjna. Zasadnie organ w odpowiedzi na skargę podnosi, że argumentacja dotycząca spadku w latach 2015-2016 liczby turystów z uwagi na niedostępność muzeum spowodowaną zmianą jego siedziby, jako nie znajdująca się w dokumentacji aplikacyjnej, nie mogła być przedmiotem oceny. Podobnie jak wskazywane w skardze przyczyny spadku odwiedzających Zespół Pałacowy w K. Organ nie jest zobowiązany do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru. Byłoby to nie do pogodzenia z zasadą równości traktowania w konkursie oraz istotą i logiką tego postępowania konkursowego. Skoro warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia jest zobowiązany jednoznacznie wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia, a zadaniem wymienionej instytucji jest ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5172/16 dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl.). Stanowisko organu odnośnie kryterium 2 – w zakresie wymogu atrakcyjności inwestycyjnej obszaru na którym realizowany jest projekt znajduje zdaniem sądu uzasadnienie w dokumentacji aplikacyjnej. Atrakcyjność inwestycyjna jest definiowana w literaturze jako zespół przewag danego miejsca, gdyż pewne obszary wykazują relatywnie lepsze uwarunkowania dla działalności inwestycyjnej niż inne. Inaczej mówiąc atrakcyjność inwestycyjna to zdolność do skłonienia inwestorów do wyboru danego miejsca celem ulokowania inwestycji. Pojęcie atrakcyjności inwestycyjnej jest ściśle związane z pojęciem konkurencyjności danego obszaru, co oznacza zdolność do osiągania sukcesu w rywalizacji gospodarczej. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że deklarowane we wniosku utworzenie pięciu nowych miejsc pracy związanych z udostępnioną infrastrukturą obiektu nie może być uznane za działanie mające wpływ na atrakcyjność inwestycyjną obszaru realizacji projektu. Jakkolwiek utworzenie nowych miejsc pracy pozostaje w ścisłym związku z realizacją projektu, nadaniem nowego przeznaczenia pomieszczeniom w modernizowanym ratuszu, to skarżąca nie wykazała wpływu i związku z decyzjami ewentualnych inwestorów w przedmiocie wyboru miejsca realizacji inwestycji. Argumentem przemawiającym za spełnieniem kryterium nie jest wskazywane w Studium Wykonalności, w proteście i skardze dogodne położenie ratusza. Eksponowane dogodne położenie obiektu którego dotyczy projekt nie ma bezpośredniego przełożenia na atrakcyjność inwestycyjną Gminy. Z punktu widzenia kryterium istotną jest kwestia, czy sama realizacja projektu – modernizacja budynku ratusza wpłynie w istotny sposób atrakcyjność inwestycyjną. Skarżąca w skardze eksponuje jako związaną z realizacją projektu możliwość rozwoju branży gastronomicznej, handlu pamiątkami. Analiza Studium Wykonalności wskazuje, że Gmina poza lakonicznym stwierdzeniem, że prace modernizacyjne podniosą atrakcyjność otoczenia, co da możliwość zagospodarowania dostępnych miejsc na działalność gastronomiczną, pamiątki nie wskazała żadnych konkretów pozwalających stwierdzić, że realizacja projektu stworzy lepsze, konkurencyjne w stosunku do innych miejsc uwarunkowania dla działalności inwestycyjnej. Zasadnie też organ zauważył, że wpływ projektu na powstanie nowych miejsc pracy stanowi odrębne kryterium, za które skarżąca otrzymała maksymalną ilość punktów. Wskazana argumentacja nie stanowi, wbrew zarzutom skargi, zmiany definicji kryterium. Istotą kryterium było wykazanie czy i jaki będzie miała wpływ realizacja projektu na atrakcyjność inwestycyjną obszaru, zaś powstawanie nowych miejsc pracy jako mieszczące się w ocenie atrakcyjności jest tylko dodatkowym czynnikiem tej oceny. Także zawarty w Instrukcji dokonywania oceny punktowej zapis "ponadto premiowane będą projekty, które niosą trwałą i realną zmianę" ma charakter dodatkowego czynnika, mieszczącego się i uwzględnianego przy ocenie poszczególnych przesłanek tego kryterium. Podkreślić należy, że konstrukcja kryterium nr 2 daje podstawę do przyznania punktów tylko w przypadku wykazania w dokumentacji aplikacyjnej, że realizacja projektu w sposób istotny wpłynie na spełnienie wymogów stanowiących podstawę oceny. Zdaniem Sądu, ocena kryterium nr 4 dokonana została w sposób prawidłowy, nie naruszający zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej Zgodnie z definicją kryterium - podniesienie atrakcyjności zdefiniowanego obszaru kryterium oceniane będzie na podstawie zasięgu terytorialnego projektu. Służy ono promowaniu projektów o jak najszerszym zasięgu terytorialnym ( 1p. – zasięg lokalny (gmina); 2p.- zasięg ponadlokalny (więcej niż jedna gmina); 3p. – zasięg regionalny (obszar całego województwa); 4p. – zasięg ponad regionalny). W ramach tego kryterium oceniany projekt otrzymał 2 punkty (4 punkty ważone przy 8 maksymalnie możliwych do otrzymania). Kluczem do akceptacji stanowiska organu jest prawidłowe odczytanie i zrozumienie jakim walorom projektu przyznawane są punkty w skali od jeden do czterech. Otóż chodzi tu odpowiedź na pytanie, czy konkretny realizowany projekt podniesie atrakcyjność zdefiniowanego obszaru do zasięgu gminy, zasięgu powyżej jednej gminy, zasięgu całego województwa, czy zasięgu ponad regionalnego. Skarżąca stanowisko o regionalnym zasięgu projektu wyprowadza z usytuowania gminy (graniczy z siedmioma gminami, przebiegiem drogi wojewódzkiej, bliską odległością do K. oraz K.), walorów krajobrazowych, atrakcyjnego ukształtowania terenu. Wbrew stanowisku Gminy ani położenie ani walory turystyczne miejsca, gdzie realizowany jest projekt nie mają bezpośredniego przełożenia na podniesienie atrakcyjności terenu w zakresie regionalnym. Przedmiotem projektu jest renowacja i modernizacja ratusza i nadanie obiektowi nowych funkcji społecznych, kulturalnych, edukacyjnych rekreacyjnych poprzez stworzenie pomieszczeń dla Muzeum Ziemi S. Centrum Aktywizacji Seniora, punktu informacji turystycznej. Taki zakres projektu – zwłaszcza w sytuacji, gdy w S. istnieje Klub Seniora, Muzeum Ziemi S., sam w sobie nie podniesie atrakcyjności turystycznej na poziomie regionalnym. Także eksponowane przez Gminę walory turystyczne, wynikające z samego miejsca, gdzie projekt jest realizowany, nie dają podstaw do przyjęcia, że jego realizacja podniesie atrakcyjność zdefiniowanego obszaru o zasięgu regionalnym. Przy ocenie projektów w tym kryterium bierze się pod uwagę zasięg terytorialny konkretnego projektu a nie atrakcji turystycznych znajdujących się na terenie pobliskich gmin. O regionalnym zasięgu projektu nie świadczą eksponowane działania promocyjne obejmujące ulotki z zabytkami województwa. Należy zatem zgodzić się z argumentacją organu, że w dokumentacji aplikacyjnej nie zostało wykazane, że projekt obejmie swoim zasięgiem teren całego województwa Ś., na stosowną argumentację nie wskazała we wniosku jak i w proteście skarżąca. Wnioskujący jest zobowiązany uzasadnić sposób spełnienia danego kryterium. Istotą postępowania konkursowego jest wykazanie w składanej dokumentacji aplikacyjnej wszystkich wymaganych elementów w sposób jednoznaczny, czytelny, spełniający wszystkie wskazane zakresy. Jeżeli określony wniosek tych treści nie zawiera bądź czyni to w sposób niejednoznaczny, to zawsze będzie to wpływało na wynik oceny projektu. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny. To wnioskodawca musi zadbać, by przekonać instytucję rozdysponowującą pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania oraz wykazać na podstawie jakich danych realizacje celów wywodzi. Organ nie kwestionował walorów ratusza jako obiektu o charakterze historycznym ale zasadnie wskazał, że sam wnioskodawca odwołuje się do obiektów zabytkowych, walorów turystycznych gminy S. i gmin sąsiednich. Istotą kryterium jest wykazanie, że to realizacja Projektu a nie inne znajdujące się atrakcje będą skutkować podniesieniem atrakcyjności zdefiniowanego obszaru o zasięgu regionalnym. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ zasady bezstronności. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że zasadą bezstronności ustanowiony został zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Skarżąca jakkolwiek w skardze zarzuca naruszenie tej zasady nie wskazała na czym naruszenie to polega. Reasumując, Sąd uznał, że ocena projektu w zakresie kryterium nr 6 została przeprowadzona w sposób naruszający zasadę rzetelności, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny wniosku skarżącej skoro otrzymując 35 punktów projekt znalazł się na liście rezerwowej. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie oceny projektu odnośnie kryterium nr 2, nr 4, z przyczyn wskazanych wyżej nie są uzasadnione. Rozpoznając sprawę ponownie Instytucja Zarządzająca, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, dokona ponownej oceny projektu, we wskazanym zakresie eliminując dotychczasowe naruszenie prawa. Orzekając, organ będzie miał na uwadze konieczność szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia podjętego w ten sposób rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 680 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U 2018.265 tj.).