I SA/Ke 50/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B.- Z. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 1 marca 2013 r. nr XXXV/225/13 w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy P. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy P. z dnia 1 marca 2013 r. nr XXXV/225/13 w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy P. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie obejmującym: - postanowienia załącznika do uchwały - Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - pozycja H w zakresie ,,Niniejszą deklarację składam, pouczony (a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego – "Kto składając zeznania mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3" – i oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą"; 2. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie może być wykonana. 1.1 Rada Gminy P. w uchwale nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy P. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w § 1 ust. 2 ustanowiła, że w uchwale Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ulega zmianie załącznik do uchwały stanowiący wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i otrzymuje on brzmienie określone w załączniku. W punkcie H wzoru deklaracji zawarto zapis o treści: "Niniejszą deklarację składam, pouczony (a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego – ‘Kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3’ - i oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), dalej: ustawy u.cz.p.g., i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: s.g. 2.1 Prokurator Prokuratury Rejonowej w B. – Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...]r. Zaskarżył uchwałę w zakresie obejmującym treść: "pouczony (a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego – kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 - oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą". Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 6n ustawy u.cz.p.g. polegające na nałożeniu na właściciela nieruchomości obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 § 1 Kodeksu karnego w załączniku uchwały Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] r. - bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. 2.2 W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że ustalony w załączniku uchwały Rady Gminy P. obowiązek składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 § 1 Kodeksu karnego, nie ma podstawy w przepisach obowiązującego prawa, a zwłaszcza w tych, które zostały podane jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanej uchwały. Artykuł 233 § 6 Kodeksu karnego statuuje odpowiedzialność karną za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie uprzedził składającego oświadczenie o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia np. w formularzach lub kwestionariuszach. Warunkiem jest jednak, aby przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Przepis art. 6n ust. 1 ustawy u.cz.p.g. nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzania danych pod groźbą odpowiedzialności karnej. To oznacza, że zobowiązanie składającego deklarację do złożenia oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 §1 Kodeksu karnego stanowi rażące naruszenie przepisów prawa. Zaskarżona uchwała Rady Gminy w Pacanowie w części obejmującej oświadczenie o uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 wydana została bez podstawy prawnej. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w związku z faktem, że Wydział Prawny i Nadzoru Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w ramach nadzoru nie wniósł zastrzeżeń do przedmiotowej uchwały, nie dokonano wykreślenia zapisu w 2014 r. W chwili obecnej trwają przygotowania do zmiany wzoru deklaracji i usunięte w nim zostaną nieprawidłowości wykazane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 4.1 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. 4.2 W oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. 4.3 Dokonując kontroli uchwały objętej skargą we wskazanym zakresie stwierdzić należy, że brak było podstaw prawnych (delegacji ustawowej) do zamieszczenia w załącznikach zakwestionowanego sformułowania, co przesądziło o konieczności stwierdzenia jej nieważności ( art.147§ 1 p.p.s.a. w zw. a art. 91 ust 1i 4 ustawy s.g.). Jako podstawę prawną uchwały z 1 marca 2013 r. wskazano art. 6n ustawy u.cz.p.g. Z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa – poza uregulowaniami szczególnymi – zawiera, w odniesieniu do gminy, art. 40 ust. 1 ustawy s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 6 n ust. 1 ustawy u.cz.p.g. w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ustęp 2 tego przepisu stanowił, że rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 4.5 W myśl art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997r., Nr 88, poz. 553 ze zm.) sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Jednak warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepisy ustawy u.cz.p.g. nie przewidują takiego rozwiązania. Nawet, gdyby przyjąć, że sformułowanie "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 Kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały, upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać, szczególnie stosując dla ustalenia zakresu upoważnienia wykładni celowościowej. 4.6 Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 Kodeksu karnego. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo. 4.7 Mając na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a