I SA/Ke 501/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania ulgi w spłacie należności w postaci układu ratalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Prezes KRUS) decyzją z [...] r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku M.J. (skarżąca) z 4-07-2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, - utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania ulgi w postaci układu ratalnego. Za podstawę materialnoprawną decyzji z [...] r. nr [...], wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego p (t.jt. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257.) – dalej jako ,,K.p.a." i art. 59 ust. 3, art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.jt. Dz.U. z 2016 r., poz. 277 z póź. zm.), dalej jako ,,u.s.r." W uzasadnieniu decyzji, Prezes KRUS opierając sie na analizie akt sprawy wskazał, że M.J. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 4,72 ha fizycznych co stanowi 5,39 ha przeliczeniowych i z tego tytułu podlega jako rolnik, oraz A.J. jako małżonek rolnika obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od 1997-12-03 do nadal. W tym zakresie powołał się na przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W związku z powyższym, Prezes KRUS podkreślił, że podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników rodzi obowiązek opłacania składek w wysokościach i terminach wynikających z przepisów u.s.r. Nie opłacanie składek w terminie skutkuje wzrostem kwoty zobowiązania o odsetki za zwłokę liczone za każdy dzień, począwszy od następnego, po upływie terminu płatności, aż do dnia dokonania wpłaty włącznie. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazł, że 19.06.2017 r. do Placówki wpłynął M.J. wniosek w sprawie rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu nie opłacanych w terminie składek. Po przeanalizowaniu akt sprawy, biorąc pod uwagę, wielokrotnie udzielone ulgi w spłacie należności oraz brak starań w realizacji zawieranych układów ratalnych, a także możliwości dochodzenia należności w drodze egzekucji administracyjnej, decyzją nr:0501-PU.411.207.2017 z 28-06-2017 r. odmówiono wnioskodawczyni udzielenia ulgi w postaci układu ratalnego. Następnie zachowując 14 dniowy termin złożenia wniosku strona 4.07.2017 r. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesione od decyzji z 28.06.2017 r. Przy czym w aktualnym wniosku nie przedstawiła ona żadnych nowych okoliczności w sprawie, które mogłyby stanowić dostateczną przesłankę do udzielenia ulgi w spłacie należności. Zdaniem organu przedstawione argumenty były uwzględnione przy rozpatrzeniu wniosku z dnia 19.06.2017 r. i nie mają one istotnego wpływu na inny niż dotychczas sposób załatwienia sprawy. Dlatego uwzględniając wszystkie okoliczności w sprawie postanowiono jak w sentencji. Od deczyji Przezsa KRUS z 24 lipca 2017 r., M.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, w której zarzuciła ww. decyzji błąd w ustaleniach faktycznych i wniosła o jej uchylenie. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżąca stwierdziła, że nie sposób zgodzić się z rozstrzygnięciem organu, jak również z całkowicie nietrafnym i nienależycie umotywowanym faktycznie jego uzasadnieniem. M.J. przedstawiła swoją sytuację rodzinną, majątkową oraz życiową wskazujac, że pozostaje w związku małżeńskim z A. J. z którego posiadają dwoje dzieci: A. lat 24 - studentką IV roku na kierunku zarządzanie międzynarodowe na Uniwersytecie Jagiellońskim w Krakowie i D.lat 19 - aktualnie ukończył liceum ogólnokształcące w Busku Zdroju i zamierza uczęszczać na Politechnikę K.. Podała, że córka pracuje i zarabia miesięcznie 1400 zł. Skarżąca dokłada córce do utrzymania kwotę 300-400 zł miesięcznie. Wyjaśniła, że wraz z mężem posiada gospodarstwo rolne o pow. 2,40 ha i dodatkowo użytkuje 2,40 ha po zmarłym bracie J. S.. W tym roku w kwietniu w wyniku przymrozków doszło do przemarznięcia w gospodarstwie rolnym skarżącej kwiatów wiśni, brzoskwiń, śliwek i truskawek. Wskutek siły wyższej odniosła ona znaczne straty, jej dochody zmniejszyły się o 80 procent. Zatem w sposób przez siebie niezawiniony nie mogła sprostać planowi ratalnemu, a chciałaby ponownie skorzystać z ulgi w postaci układu ratalnego. Skarżąca zadeklarowała się podjąć dodatkową pracę dorywczą i dochody z niej uzyskane przeznaczyć na spłatę zadłużenia w KRUS-ie. Nadmieniła, że miała zerwany układ ratalny dwukrotnie przyczyn od siebie niezawinionych. W związku z powyższym wniosła jak w petitum ,,odwołania". W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2014.1647) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a., bowiem dotknięta jest kwalifikowaną wadą formalną. W wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyły osoby, które brały udział w załatwieniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji, co do której skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie art. 24, 25 i 27. Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12, w której stwierdzono, że artykuł 24 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011r., Nr 6. poz. 18 ze zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawowym sposobem zapewnienia bezstronności w ramach różnych procedur jest instytucja wyłączenia od orzekania. Tak więc instrumentem zapewniającym bezstronność członków składu orzekającego jest możliwość wyłączenia od orzekania w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem środka odwoławczego osoby, która brała udział w orzekaniu w pierwszej instancji, czyli była "współautorem" rozstrzygnięcia badanego ponownie. Przywołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok SK 19/02) w którym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "za stronniczy może być uznany sąd, w którego składzie zasiada sędzia, który uczestniczył we wcześniejszej fazie postępowania i z tej racji mógł nabrać wewnętrzne przekonanie co do oceny dowodów i okoliczności faktycznych" oraz pogląd wyrażony przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wyjaśniał, że bezstronność sądu może być zagrożona, jeżeli ta sama osoba uczestniczy w orzekaniu na różnych etapach postępowania w tej samej sprawie (wyrok z 1 października 1982 r. w sprawie Piersack przeciwko Belgii; wyrok z 26 października 1986 r. w sprawie De Cubber przeciwko Belgii; postanowienie z dnia 9 grudnia 1986 r. w sprawie Schmid przeciwko Austrii). NSA podkreślił, że wyłączenie sędziego służyć ma m.in. realizacji zewnętrznych znamion niezawisłości. Wskazał na stanowisko Trybunału wyrażone w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. - sygn. akt SK 19/02, że "nakaz zachowywania zewnętrznych znamion niezawisłości dowodzi, że ważne jest nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom. NSA stwierdził (...) patrząc przez pryzmat sprawiedliwości proceduralnej stanowiącej element demokratycznego państwa prawnego, przedstawione tezy są (co nie wywołuje, ani w orzecznictwie, ani w doktrynie żadnych wątpliwości) aktualne również w odniesieniu do postępowania przed organami administracji publicznej. Przy współczesnej organizacji pracy aparatu administracyjnego istnieje realna możliwość zapewnienia, by przy ponownym rozpatrywaniu spraw administracyjnych przez ten sam organ, nie brali udziału pracownicy, którzy mieli jakikolwiek związek z poprzednim rozstrzygnięciem. Można nawet powiedzieć, że na organach administracyjnych o jednoszczeblowej strukturze ciąży szczególny obowiązek w tym zakresie, bowiem poza zapewnieniem omawianego standardu sprawiedliwości proceduralnej, muszą wprowadzić jeszcze takie transparentne rozwiązania, by uniknąć zarzutu "pozornej bezstronności". Zagadnienie to było także przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. GPS 2/12. Jakkolwiek uchwała ta została wydana na tle przepisów Ordynacji podatkowej to tezy w niej zawarte zachowują aktualność, co do zasad wyłączenia pracownika w K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 Ordynacji podatkowej. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie NSA każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja z 24 lipca 2017 r. o podanym wyżej numerze została podpisana z upoważnienia Prezesa przez kierownika Placówki Terenowej KRUS mgr E.Ś. oraz przez kierownika Referatu mgr J.m.. Znajdujący się w aktach egzemplarz decyzji opatrzony jest również podpisem starszego Inspektora Ubezpieczeń G. D.. Natomiast poprzedzająca ją decyzja z 28 czerwca 2017 r. podpisana została także z upoważnienia Prezesa KRUS przez kierownika Placówki Terenowej KRUS mgr E.Ś. oraz przez kierownika Referatu mgr J.m.. Ponadto zaopatrzona jest podpisem starszego Inspektora Ubezpieczeń E. J. Z powyższego wynika, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyły osoby, które brały udział w załatwieniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji o ponowne rozpatrzenie, której wystąpiła skarżąca. Innymi słowy, te same osoby uczestniczyły w rozpatrzeniu wniosku o rozłożenie na raty zadłużenia z tytułu nie opłacanych w terminie składek, jak też brały udział w rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyły kierownik Placówki terenowej KRUS mgr E. Ś. oraz kierownik Referatu mgr J.m., co w świetle przytoczonych wyżej rozważań zawartych w powołanych uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno było skutkować wyłączeniem tych osób od udziału w postępowaniu w sytuacji określonej w art. 127 § 3 tego K.p.a. Wyłączenie to obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanej decyzji. Okoliczność, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję wydała (podpisała) jeszcze inna osoba – starszy Inspektor Ubezpieczeń G. D. nie może być uznana za wystarczającą do odstąpienia od zastosowania art. 24 §1 pkt 5 K.p.a. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd dotychczas wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że bez znaczenia jest powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 §1 pkt 5 K.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika. Z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji przy uczestnictwie w postępowaniu pracowników E. Ś. i J. M., które nie zostały następnie wyłączone od udziału przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, uznać należy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania podatkowego, tj. art. 24 §1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. dającego podstawę do wznowienia postępowania. Pogląd ten jest akceptowany w orzecznictwie NSA (tak wyrok z 20 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1952/13, z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1865/13 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotknięte jest zatem kwalifikowaną wadą formalną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.