I SA/Ke 509/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Ć. na uchwałę Rady Powiatu Ostrowieckiego z dnia 30 października 2025 r. nr XXIII/138/2025 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej nr 1651T, tj. starodroża drogi wojewódzkiej nr 755 (kilometraż starodroża DW 755 od km 7+614 do km 11+822) oddala skargę. Rada Powiatu O. (organ), uchwałą z 30 października 2025 r. nr XXIII/138/2025, na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107, zm. poz. 1907), dalej: "u.s.p." i art. 10 ust. 5c w związku z ust. 5e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889), dalej: "u.d.p.", pozbawiła kategorii drogi powiatowej nr 1651T, tj. starodroża drogi wojewódzkiej nr 755 (kilometraż starodroża DW 755 od km 7+614 do km 11+822) o długości 4 208 m, która z mocy prawa w 2019 r. została w trybie art. 10 ust. 5e u.d.p. zaliczona do kategorii drogi powiatowej w związku z oddaniem do użytkowania obwodnicy Ć. w ciągu drogi wojewódzkiej nr 755 i jednocześnie zaliczyła ją do kategorii drogi gminnej (§ 1 uchwały). Natomiast w § 2 uchwały postanowiono, że droga powiatowa pozbawiana kategorii drogi powiatowej jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi, który z mocy prawa w 2019 r. został w trybie art. 10 ust. 5e u.d.p., zaliczony do kategorii drogi powiatowej w związku z oddaniem do użytkowania obwodnicy Ć. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Drogę wskazaną w § 1 przekazano się Burmistrzowi Ć. (§ 3 uchwały). W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono m.in., że w związku z oddaniem do użytkowania obwodnicy Ć., gm. Ć. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], pozbawiono odcinek starodroża drogi wojewódzkiej o długości ok. 4 208 m (kilometraż starodroża DW 755 od km 7+614 do km 11+822) kategorii drogi wojewódzkiej, a w obecnym etapie kategorii drogi powiatowej nr [...] Przedmiotowy odcinek drogi z mocy prawa w 2019 r. został w trybie art. 10 ust. 5e u.d.p. zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Rada Powiatu O. działając na podstawie art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz art. 10 ust. 5c u.d.p. pozbawiła kategorii drogi powiatowej drogę powiatową o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, zastąpionej nowo wybudowanym odcinkiem drogi (obwodnica Ć.) i zaliczyła ją w trybie kaskadowym do kategorii drogi gminnej. Taki proces postępowania wynika z utraty przez odcinek starodroża dotychczasowej roli użytkowej i funkcjonalnej w układzie drogowym. Znaczenie komunikacyjne drogi ograniczone zostało do lokalnego i stanowi obecnie uzupełniającą sieć dróg służącą miejscowym potrzebom. Nadto organ podał, że 19 września 2025 r. Zarząd Powiatu O. wypełniając obowiązek wynikający z art. 10 ust. 5d u.d.p. poinformował Burmistrza Ć. o zamiarze podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka starodroża drogi wojewódzkiej nr [...] (kilometraż starodroża DW 755 od km 7+614 do km 11+822). G. Ć. (gmina, skarżąca) wniosła na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, żądając stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5c w zw. z ust. 5e oraz art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i pozbawienie kategorii drogi powiatowej drogi wskazanej w treści zaskarżonej uchwały bez należytej analizy stanu faktycznego oraz bez należytego uzasadnienia uchwały, a w konsekwencji z powodu błędnego uznania, że droga ta utraciła charakter drogi powiatowej i stała się wyłącznie drogą o znaczeniu lokalnym, podczas gdy droga ta wciąż stanowi połączenie między miastami - siedzibami gmin, a jej przeznaczenie oraz parametry wykluczają kwalifikację jej jako drogi o znaczeniu lokalnym, stanowiącej uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i wiąże się z powstaniem po stronie właściciela obowiązków zarządcy drogi - obowiązków związanych z utrzymywaniem drogi i ponoszeniem nakładów. W związku z powyższym okoliczność ta w pełni uzasadnia istnienie interesu prawnego gminy w sprawie, który w jej ocenie został naruszony. Przedmiotem skargi jest uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która narusza interes prawny skarżącej gminy, gdyż skutkuje przejściem z mocy prawa na jej własność wyszczególnionej drogi, a tym samym przenosi na nią obowiązek zarządzania tą drogą i dbania o nią. Podjęcie uchwały na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. jest możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi powiatowej. Przed podjęciem stosownej uchwały niezbędne jest zatem poczynienie stosownych ustaleń i analizy, czy przekazywany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi powiatowej. Organ wskazał, że przedmiotowy odcinek drogi z mocy prawa w 2019 r. został w trybie art. 10 ust. 5e u.d.p. zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Rada Powiatu O. na podstawie art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz art. 10 ust. 5c u.d.p. pozbawiła kategorii drogi powiatowej drogę powiatową i zaliczyła ją w trybie kaskadowym do kategorii drogi gminnej. Wskazała, że znaczenie komunikacyjne drogi ograniczone zostało do lokalnego i stanowi obecnie uzupełniającą sieć dróg służącą miejscowym potrzebom. W ocenie gminy przekazywany odcinek drogi nie utracił jednak charakteru drogi powiatowej i w związku z tym uchwała Rady Powiatu O. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że organ stosujący art. 10 ust. 5c u.d.p. nie ma swobody w pozbawianiu danego odcinka drogi dotychczasowej kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczony jest nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także z zawartymi w art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Otóż, zgodnie z art. 6a ust. 1 u.d.p. droga powiatowa powinna stanowić połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin miedzy sobą. W ocenie gminy przedmiotowa droga wciąż stanowi połączenie między miastami - siedzibami gmin, a jej przeznaczenie i parametry wykluczają jej kwalifikację jako drogi o znaczeniu lokalnym, stanowiącej uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Wyjaśniła, że droga 1651T przebiega przez centrum Ć. i stanowi główny ciąg komunikacyjny na trasie O. Ś. - O.. Łączy Ć. z powiatem o. oraz z gminami O. Ś. i B., pełniąc funkcję zasadniczego szlaku dojazdowego. Umożliwia również sprawny dojazd w kierunku O.. Wskazując na powiązania z innymi drogami powiatowymi, gmina wyjaśniła, że jest ona głównym ciągiem komunikacyjnym na trasie O. - O. i stanowi jednocześnie bezpośrednie połączenie z kilkoma drogami powiatowymi (DP 1634T, DP 1636T, DP 1556T, DP 1627T) oraz pełni funkcję ponadlokalną, obsługując ruch międzygminny, międzypowiatowy i tranzytowy. Z tego względu nie powinna być kwalifikowana jako droga gminna, jej znaczenie wyraźnie wykracza poza potrzeby lokalne. Stanowi część układu komunikacyjnego istotnego dla całego regionu. Podkreśliła, że droga nr 1651T jest także ważnym traktem dla publicznego transportu zbiorowego, ponieważ łączy swoim przebiegiem nie tylko gminy, ale również powiaty oraz województwa. Jest najkrótszym i najważniejszym połączeniem komunikacyjnym pomiędzy powiatem o. a o. . Następnie wskazała, że powiat o. organizuje na niej przejazdy o charakterze użyteczności publicznej w ramach Funduszu Rozwoju Przewozów Autobusowych, współfinansowanego przez G. Ć.. Przez drogę 1651T przebiega wiele linii. Linie te obsługują mieszkańców powiatów o. i o. , co potwierdza ponadlokalny charakter drogi. Dodatkowo po drodze tej kursują również autobusy o zasięgu wojewódzkim, m.in.: W. - O. Ś. - O. - S. W. - L.. Transport zbiorowy nie jest prowadzony obwodnicą Ć.. Starodroże nie obsługuje więc jedynie ruchu lokalnego o małym natężeniu. Zatem droga powiatowa 1651T nie utraciła charakteru drogi powiatowej, ponieważ pełni funkcję kluczowego łącznika w sieci dróg powiatowych. Do drogi tej dobiegają inne drogi powiatowe, tworząc ciągłą infrastrukturę komunikacyjną powiatu. Jej dekategoryzacja do kategorii drogi gminnej narusza spójność sieci drogowej, utrudnia koordynację utrzymania, remontów i planowania transportowego na poziomie powiatowym. Nadto przy drodze nr 1651T zlokalizowane są instytucje o znaczeniu ponadgminnym. Należą do nich m.in. Ochotnicza Straż Pożarna w Ć., włączona do Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego i często dysponowana do działań, również na terenie powiatów ościennych oraz Komisariat Policji Ć., obsługujący G. Ć. i B.. Droga zapewnia także bezpośredni dojazd do Ośrodka Zdrowia w Ć., który ze względu na brak rejonizacji świadczy usługi medyczne mieszkańcom spoza gminy, co dodatkowo podkreśla jej ponadlokalny charakter. Istotnym elementem infrastruktury dostępnej z tej trasy jest również stacja kolejowa PKP Ć., oferująca połączenia m.in. z O. Ś., K., Brodami Iłżeckimi, S., S.-K., K. i S.. Gmina wyjaśniła, że wzdłuż drogi usytuowane są także obiekty generujące ruch turystyczny, takie jak [...] w Ć. oraz duże zakłady pracy: [...], które generują wzmożony ruch pracowników i firm obsługujących zakłady, w tym transport towarów i materiałów. Trasa obsługuje również ruch regionalny, ponadlokalny, związany z funkcjonowaniem dużych sklepów, takich jak B., Dino, T. M., S., R., L., co przekłada się na znaczny ruch zarówno dostawczy, jak i tranzytowy. W konsekwencji droga powiatowa 1651T pełni kluczową funkcję komunikacyjną, będąc ważnym korytarzem transportowym dla pojazdów ciężarowych i dostaw. Obsługuje średni i duży ruch, w tym transport ciężki. Jej szerokość wynosząca 7 m jest typowa dla dróg kategorii powiatowej i umożliwia bezpieczne mijanie pojazdów ciężarowych oraz autobusów. Przekwalifikowanie jej do kategorii gminnej jest nieuzasadnione również ze względów bezpieczeństwa oraz ekonomicznych - przenosi na gminę utrzymywanie infrastruktury przewidzianej dla ruchu ponadlokalnego, co jest kosztowo nieracjonalne. Nadto analiza natężenia ruchu, parametry techniczne oraz lokalizacyjne wskazują, że droga nie utraciła charakteru drogi powiatowej. Zdaniem gminy art. 10 ust. 5c u.d.p. może być stosowany jedynie w odniesieniu do dróg spełniających definicję drogi gminnej i nie daje radzie powiatu prawa do klasyfikowania dróg niezgodnie z ich faktyczną funkcją. Gmina podkreśliła, że droga 1651T nie spełnia warunku drogi gminnej, ponieważ: łączy obszary wielu gmin i powiatów (o. i i o. ), zapewnia dojazd o znaczeniu ponadlokalnym, obsługuje ruch mieszkańców licznych gmin (Ć., O., W., O.), pełni funkcje komunikacyjne wykraczające poza poziom gminny w kierunku O., O. i S.. Droga ta stanowi element sieci drogowej łączącej gminy B., W., O. i O., obsługuje intensywny ruch gospodarczy, usługowy i transportowy, służy użytkownikom z dwóch powiatów, nie tylko mieszkańcom jednej gminy. Jednocześnie strona skarżąca podniosła, że Rada Powiatu O. uzasadnia zastosowanie trybu kaskadowego w przypadku drogi, która zaliczona została do kategorii powiatowej z mocy prawa ponad 6 lat wcześniej (nie było w tym przypadku uchwały sejmiku wojewódzkiego). Pomimo tego, że przepisy prawa nie wprowadzają terminu na zastosowanie procedury kaskadowego przekazania drogi, jak również przesłanki stanu technicznego drogi, to jednak istotne znaczenie dla gminy ma fakt, że wskutek dużego natężenia ruchu ponadgminnego zarówno osobowego, jak i ciężarowego przedmiotowa droga jest obecnie w bardzo złym stanie technicznym i nie zostały dokonane przez tak długi okres czasu nakłady na poprawę jej stanu. Remont drogi przekracza natomiast możliwości finansowe gminy a wbrew twierdzeniom Rady Powiatu O. znaczenie komunikacyjne drogi nie ogranicza się tylko do lokalnego. Końcowo podkreśliła, że uchwała wydawana na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. wymaga starannego i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska zajętego przez radę powiatu. Powinno ono zawierać ustalenia odpowiadające dyspozycji art. 6a ust. 1 i art. 7 ust 1 u.d.p. i ich ocenę. W ocenie gminy zaskarżona uchwała nie jest wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego. Nie została należycie uzasadniona i nie powinna opierać się jedynie na ogólnikowych twierdzeniach. Podjęcie uchwały powinno być poprzedzone nie tylko oceną funkcji w układzie komunikacyjnym, ale przede wszystkim analizą natężenia ruchu, parametrów lokalizacyjnych. W związku z powyższym, w ocenie gminy, zaskarżona uchwała winna być wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż zapadła z naruszeniem przepisów prawa regulujących przesłanki i tryb wprowadzania zmian w kategoryzacji dróg publicznych w trybie tzw. kaskadowego przekazywania dróg. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, czyli podjęta przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej, bez zaistnienia przesłanek do podjęcia uchwały, czy też z istotnym naruszeniem procedury podejmowania uchwał. Ponadto, zaskarżona uchwała została podjęta z poszanowaniem trybu i norm prawnych określonych w art. art. 10 ust. 5c w zw. z ust. 5e oraz art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. Wyjaśnił, że zaskarżona uchwała stanowi kolejny etap tzw. kaskadowego przekazywania dróg. Pierwszy etap miał miejsce w związku z oddaniem do użytkowania obwodnicy Ć. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. decyzją znak: [...] z 10 czerwca 2019 r. udzielił Ś. Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. pozwolenia na użytkowanie dla obwodnicy miasta Ć. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. W związku z powyższym na mocy art. 10 ust. 5e u.d.p. odcinek starego przebiegu DW 755 od km 7+614 do km 11+822 o długości ok. 4 208 m został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Podkreślił, że 16 września 2025 r. Zarząd Powiatu O., wypełniając obowiązek wynikający z art. 10 ust. 5d u.d.p. poinformował Burmistrza Ć. o zamiarze podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka starodroża drogi wojewódzkiej nr [...] (kilometraż starodroża DW 755 od km 7+614 do km 11+822). Zatem przed podjęciem zaskarżonej uchwały przez Radę Powiatu O., został spełniony obowiązek wynikający z art. 10 ust. 5d u.d.p. zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Organ wyjaśnił, że wbrew zarzutom skargi zapisy zaskarżonej uchwały nie naruszają art. 10 ust. 5c u.d.p., albowiem rada w drodze uchwały, pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, który z mocy prawa w 2019 r. został w trybie art. 10 ust. 5e u.d.p., zaliczony do kategorii drogi powiatowej w związku z oddaniem do użytkowania obwodnicy Ć. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Ten odcinek drogi powiatowej został następnie zaliczony do kategorii drogi gminnej. Podkreślił, że organy, stosując art. 10 ust. 5c u.d.p. w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, ograniczone są wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej. Powołując się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z 15 stycznia 2021 r., [...], organ wyjaśnił, że przez proporcjonalną długość drogi, o której mowa wart. 10 ust. 5c u.d.p. należy rozumieć drogę o długości kilometrażowej (normalny, faktyczny przebieg w terenie) zbliżonej, takiej samej, lecz nie większej niż długość drogi pozbawionej kategorii drogi wojewódzkiej. W przedmiotowej sprawie wymóg ten został spełniony. W związku z oddaniem do użytkowania obwodnicy Ć. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na mocy art. 10 ust. 5e u.d.p. odcinek starego przebiegu DW 755 od km 7+614 do km 11+822 o długości ok. 4 208 m, został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Zaskarżona uchwała zaś w § 1 stanowi, że pozbawia się kategorii drogi powiatowej nr 1651T, tj. starodroża drogi wojewódzkiej nr [...] (kilometraż starodroża DW 755 od km 7+614 do km 11+822) o długości 4 208 m, która z mocy prawa w 2019 r. została w trybie art. 10 ust. 5e u.d.p. zaliczona do kategorii drogi powiatowej w związku z oddaniem do użytkowania obwodnicy Ć. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Jak wynika z powyższego zachowany został warunek proporcjonalności, ponieważ przekazany gminie odcinek drogi ma taki sam kilometraż i długość. Nadto zdaniem organu uchwała nie narusza również art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. Otóż pozbawiany kategorii drogi powiatowej odcinek drogi 1651T tworzy spójny układ wewnętrznej sieci drogowej miasta Ć., zapewniając skomunikowanie nieruchomości i mieszkańców Ć. z centrum miasta - dowiązanie do dróg innej kategorii, np. przywołanych w skardze innych dróg powiatowych, ma więc tu charakter drugorzędny. Odcinek ten, wbrew zarzutom skarżącej, nie stanowi samoistnego połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, a jedynie stanowi element integracji drogowej sieci miejskiej. Nie pozostawia wątpliwości fakt, że z racji przebiegu przez teren miasta Ć. i przywołanej już zwartej zabudowy mieszkaniowej, jego funkcja ma wyłącznie charakter lokalny. Zdaniem organu całkowicie błędne i pozbawione podstaw jest również twierdzenie skarżącego, że droga 1651T przebiegająca przez Ć. stanowi główny ciąg komunikacyjny na trasie O. Ś. - O. oraz że łączy Ć. z powiatem o. oraz z gminami O. Ś. i B., pełniąc funkcję zasadniczego szlaku dojazdowego, umożliwiając również sprawny dojazd w kierunku O.. Dla oceny, czy droga lub jej odcinek spełnia lub nie spełnia wymagań, jakie art. 6a ust. 1 u.d.p. stawia drogom pełniącym funkcje drogi powiatowej, istotne jest znaczenie, funkcja podstawowa, jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze (jej odcinkowi). Z samego faktu, że istnieje możliwość fakultatywnego przedostania się tą drogą do siedziby powiatu lub do siedziby innej gminy nie sposób wyprowadzić wniosku o utrzymaniu powiatowego charakteru tego odcinka. Przyjęcie takiej wykładni prowadziłoby do wniosku, że wszystkie drogi nie będące drogami krajowymi i wojewódzkimi należałoby zakwalifikować do dróg powiatowych, bowiem ostatecznie każda z dróg prowadzi do kolejnych dróg, którymi można dojechać do miasta stanowiącego siedzibę czy to powiatu czy gminy. Końcowo podkreśliła, że jak wykazała przeprowadzona przed podjęciem zaskarżonej uchwały analiza w przedmiocie zasadności zaliczenia przedmiotowego odcinka starodroża o łącznej długości 4 208 m do kategorii drogi gminnej, podstawową funkcją tego odcinka drogi 1651T jest funkcja lokalna, ponieważ przebiega on przez teren zwartej zabudowy mieszkaniowej i praktycznie cały znajduje się na terenie miasta Ć.. Praktycznie każda droga o znaczeniu lokalnym, przebiegająca przez centrum danej gminy w jakimś momencie łączy się z drogą wyższej kategorii. Lokalne drogi gminne w centrach miejscowości pełnią rolę dojazdową i muszą być powiązane z wyższymi kategoriami dróg (powiatowymi, krajowymi, wojewódzkimi), tworząc spójną sieć komunikacyjną. Drogi gminne mają znaczenie lokalne, stanowiąc uzupełnienie sieci dróg wyższych kategorii, obsługując codzienne potrzeby mieszkańców. Aby mieszkańcy mieli dostęp do np. usług w mieście powiatowym, ich droga gminna musi w końcu prowadzić do drogi powiatowej, a ta z kolei do krajowej lub wojewódzkiej. Zdaniem organu podnoszone przez skarżącego kwestie związane z parametrami technicznymi drogi, stopień natężenia ruchu, czy też aspekt lokalizacji przy drodze zakładów pracy, muzeum, etc., nie stanowią przesłanki do stwierdzenia, że droga nie utraciła funkcji drogi powiatowej. Przepisy art. 6a u.d.p. nie wprowadzają tego rodzaju kryteriów, poprzestając na kryterium komunikacji między siedzibami powiatów i siedzibami gmin lub między siedzibami gmin. W przypadku utraty takiej cechy przez drogę rada powiatu posiada kompetencję do pozbawienia jej kategorii drogi powiatowej, w tym również w trybie określonym w przepisach art. 10 ust. 5-5d u.d.p. bez względu na stan techniczny drogi. Nadto organ w odpowiedzi na zarzut braku należytego uzasadnienia uchwały wyjaśnił, że zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jak i w uzasadnieniu uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu O. z 16 września 2025 r. w sprawie poinformowania Burmistrza Ć. o zamiarze podjęcia uchwały przez Inne w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej nr 1651T, tj, starodroża drogi wojewódzkiej nr [...] (kilometraż strodroża DW 755 od km 7+614 do km 11+822), wskazane zostało, że pozbawiony kategorii drogi powiatowej odcinek starodroża nie wpisuje się w kategorię dróg powiatowych, stanowi natomiast drogę o znaczeniu lokalnym. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały w sposób jednoznaczny wynika, jaki przesłankami kierowała się Rada Powiatu O., podejmując tę uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd, stosownie do art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niewątpliwie skarżąca gmina ma legitymację do zaskarżenia uchwały, jako naruszającej jej interes prawny (art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1684). Naruszenie to wynika bowiem z faktu, że wraz z przejściem na nią własności drogi opisanej w zaskarżonej uchwale, przeszły na nią związane z tym obowiązki i finansowe obciążenia. Sama jednak okoliczność, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny podmiotu wnoszącego skargę nie jest wystarczająca do stwierdzenia nieważności tego aktu. Takie bowiem rozstrzygnięcie jest możliwe tylko wówczas, gdy jednocześnie uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa (co wynika z regulacji zawartej w art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Stosownie zaś do treści art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym). Wyjaśnić należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, bądź naruszenia procedury jej uchwalania (tak m.in. WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 26 lutego 2021 r., III SA/Po 788/20; ten i przywołane w dalszej części uzasadnienia wyroki dostępne są w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy sąd nie znalazł podstaw do uznania, że kwestionowana skargą uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, czyli podjęta przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej do podjęcia uchwały o wskazanej w niej treści, bez zaistnienia przesłanek uzasadniających podjęcie uchwały, czy też z istotnym naruszeniem procedury podejmowania uchwał przez radę powiatu. Analiza akt sprawy, w tym stanowisko stron postępowania, nakazuje przyjąć, że zakwestionowana uchwała została podjęta z poszanowaniem trybu i norm prawnych określonych w art. 10 ust. 5c, ust. 5d, ust. 5e i ust. 5f u.d.p. Pismem z 18 września 2025 r. (doręczonym 19 września 2025 r.) Zarząd Powiatu O. poinformował Burmistrza Ć. o zamiarze podjęcia zakwestionowanej uchwały. Skarżona uchwała została podjęta 30 października 2025 r., a więc z zachowaniem wynikającego z art. 10 ust. 5d u.d.p. wymogu poinformowania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem, czego skarżąca nie kwestionowała. Zaskarżona uchwała wraz z załącznikiem w formie graficznej oraz pisemnym uzasadnieniem została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z 4 listopada 2025 r. pod pozycją [...]. Podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały były przepisy art. 10 ust. 5c w zw. z ust. 5e ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889; dalej: "u.d.p."). Do jej podjęcia doszło w związku oddaniem do użytkowania obwodnicy Ć. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], pozbawieniem odcinka starodroża drogi wojewódzkiej o długości ok. 4208 m (kilometraż starodroża DW 755 od km 7+614 do km 11+822) kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczeniem go z mocy prawa, w trybie art. 10 ust. 5e u.d.p. do kategorii drogi powiatowej. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że odcinek starodroża utracił swą dotychczasową rolę użytkową i funkcjonalną w układzie drogowym. Znaczenie komunikacyjne drogi zostało ograniczone do lokalnego i obecnie stanowi uzupełniającą sieć dróg służącą miejscowym potrzebom. Pozbawiany kategorii powiatowej odcinek drogi odpowiada także zawartym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. i art. 7 u.d.p. definicjom legalnym wskazującym na przesłanki zaliczenia dróg publicznych do określonej kategorii. Ponadto, pozbawiany kategorii drogi powiatowej bierze początek przed skrzyżowaniem typu rondo, znajdującym się na terenie administracyjnym miasta Ć., a koniec na skrzyżowaniu z drogą wojewódzką, poza terenem zabudowanym w miejscowości W. W.. Praktycznie cały odcinek przebiega w terenie gęstej zabudowy mieszkaniowo-usługowej, usług publicznych, usług oświaty oraz w terenie przestrzeni publicznej. Nie spełnia więc definicji drogi powiatowej. Odcinek byłej drogi wojewódzkiej stanowi obecnie drogę o znaczeniu lokalnym, służącą miejscowym potrzebom i zamyka się praktycznie w obrębie miasta Ć. (poza odcinkiem 0,1 km stanowiącym włączenie do ronda w miejscowości W. W.), co wpisuje się w definicję drogi gminnej wynikającą z art. 7 ust. 1 u.d.p. Z treści § 2 zaskarżonej uchwały, jak i jej uzasadnienia wynika także, że przy pozbawianiu drogi powiatowej kategorii drogi powiatowej zachowano zasadę proporcjonalności. Biorąc pod uwagę powyższe, przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2024 r. (I OSK 2241/20) wyjaśnić należy, że w ramach "kaskadowego" przekazywania właściwe rady mają obowiązek stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, a zatem zmuszone są wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi powiatowej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege. Odwołując się z kolei do wyroku TK z 26 maja 2015 r. (Kp 2/13) należy przyjąć, że pomimo braku w art. 10 ust. 5a-5e u.d.p. bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1, przepisy te należy wykładać tak, jakby takie odesłanie zawierały, co oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii. Uzależnione jest to od wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia już definicji drogi o kategorii, do której uprzednio był zaliczony. Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji, w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg jednostkom samorządu terytorialnego niższego szczebla celem unikania wydatków związanych z ich utrzymaniem. Organy stosujące art. 10 ust. 5a i 5c u.d.p. nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także z zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii (tak NSA w wyroku z 3 września 2021 r., I OSK 3777/18). Powyższe stanowisko, zwłaszcza w odniesieniu do tego, że organ podejmujący uchwałę na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p., jest związany przepisem art. 6a ust. 1 tej samej ustawy sąd w pełni podziela. Poza tym stanowisko to nie jest kwestionowane przez Radę Powiatu O.. Zdaniem skarżącej gminy, i to jest przedmiotem sporu, odcinek drogi, którego dotyczy zaskarżona uchwała, powinien stanowić drogę powiatową, gdyż spełnia definicję tej drogi z art. 6a ust. 1 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zdaniem skarżącej Rada Powiatu O. błędnie przyjęła, że droga ta utraciła charakter drogi powiatowej i stała się wyłącznie drogą o znaczeniu lokalnym, podczas gdy droga ta stanowi wciąż połączenie między miastami – siedzibami gmin, a jej przeznaczenie oraz parametry wykluczają kwalifikację jej jako drogi o znaczeniu lokalnym. Ponadto, w ocenie G. Ć. zaskarżona uchwała nie jest wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego. Nie została należycie uzasadniona. Podjęcie uchwały powinno być poprzedzone nie tylko oceną funkcji w układzie komunikacyjnym, ale przede wszystkim analizą natężenia ruchu, parametrów lokalizacyjnych. Prawidłowe zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej, określonego szczegółowo w art. 10 ust. 5c u.d.p. wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek: - odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej na skutek zastąpienia odcinka drogi wojewódzkiej nowo wybudowanym odcinkiem drogi i oddaniem go do użytkowania (art. 10 ust. 5e u.d.p.); - droga lub jej odcinek nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.); - odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii drogi powiatowej jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych (art. 10 ust. 5c u.d.p.); - poinformowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d u.d.p.). W ocenie sądu, wskazane wyżej przesłanki pozbawienia przedmiotowego odcinka jego kategorii drogi powiatowej, zostały w sprawie spełnione. Niewątpliwie opisany odcinek dotychczasowej drogi wojewódzkiej, na podstawie art. 10 ust. 5e u.d.p. (zgodnie, z którym odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio), przestał być drogą wojewódzką (a więc drogą, o której mowa w art. 6 ust. 1). Sąd nie podzielił zaprezentowanej w skardze wykładni art. 6a ust. 1 u.d.p., zawierającego definicję drogi powiatowej. Dla oceny, czy droga lub jej odcinek spełnia lub nie spełnia wymagań, jakie art. 6a ust. 1 u.d.p. stawia drogom pełniącym funkcje drogi powiatowej, istotne jest znaczenie, funkcja podstawowa, jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze (jej odcinkowi). Z samego faktu, że istnieje możliwość fakultatywnego przedostania się tą drogą do siedziby powiatu lub do siedziby innej gminy, nie sposób wyprowadzić wniosku o utrzymaniu powiatowego charakteru tego odcinka. Przyjęcie takiej wykładni prowadziłoby do wniosku, że wszystkie drogi nie będące drogami krajowymi i wojewódzkimi należałoby zakwalifikować do dróg powiatowych, bowiem ostatecznie każda z dróg prowadzi do kolejnych dróg, którymi można dojechać do miasta stanowiącego siedzibę czy to powiatu czy gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2020 r., I OSK 1049/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 5 sierpnia 2020 r., II SA/Ke 224/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 kwietnia 2024 r., III SA/Gd 489/23). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 15 grudnia 2017 r., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 17 kwietnia 2024 r., III SA/Gd 489/23 wyraziły pogląd, który sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że pozbawienie danego odcinka statusu kategorii drogi powiatowej nie oznacza, że przemieszczając się po takiej drodze nie będzie można w ogóle pokonać trasy pomiędzy siedzibami kilku gmin, czy też pomiędzy siedzibą powiatu a siedzibą gminy. Utrata statusu danej kategorii drogi nie polega na tym, że dana droga nie pozwala na połączenie siedziby powiatu z siedzibą gminy. Poruszający się po drodze (użytkownik, kierowca) może wybrać dowolny sposób przemieszczania się, nawet i taki, który przy dużo większym nakładzie czasu i kosztów pozwoli na skomunikowanie się pomiędzy siedzibami dwóch gmin. Nie ma przeszkód, aby np. odległość 10 kilometrów pomiędzy siedzibami gmin, które to siedziby łączy określona droga, pokonać innymi drogami o długości np. 50 kilometrów. System dróg publicznych pozwala na pokonanie odległości między dwoma punktami korzystając z wielu dróg. Istotą zaliczenia do danej kategorii drogi (w tej sprawie do drogi gminnej) jest wykazanie, że dany odcinek nie spełnia kryterium pozwalającego na zaliczenie jej do innej (wyższej) kategorii drogi. Skoro ustawodawca w art. 6a ust. 1 u.d.p. jako podstawowy warunek stawia połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą to oznacza, że taki odcinek drogi ma spełniać wymóg podstawowego szlaku komunikacyjnego pomiędzy miastami będącymi siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Podstawowy zaś szlak komunikacyjny to ten, który zarówno został wybudowany jako podstawowe (główne) połączenie takich siedzib jak i w sposób racjonalny wybierany jest przez największą liczbę użytkowników (kierowców) drogi. Pogląd ten należy uznać za adekwatny do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Chociaż w legalnej definicji drogi powiatowej brak przywołanego wyżej wyartykułowanego wprost kryterium podstawowego charakteru połączenia siedziby miasta powiatowego z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, to jednak takie kryterium należy wywieść z definicji dróg zawartych w art. 6, art. 6a i art. 7 u.d.p. i z konieczności odróżniania tych dróg między sobą. Brak takiego kryterium prowadziłby do wspomnianego już wyżej skutku, że wszystkie drogi nie będące drogami krajowymi i wojewódzkimi należałoby zakwalifikować do dróg powiatowych, bowiem ostatecznie każda z dróg prowadzi do kolejnych dróg, którymi można dojechać do miasta stanowiącego siedzibę czy to powiatu, czy gminy. Zgodnie z generalnym podziałem dróg na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne, w majątku gminy powinny pozostać drogi o znaczeniu lokalnym. Przenosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje Rada Powiatu O., że na skutek oddania do użytkowania obwodnicy Ć., ruch tranzytowy odbywa się właśnie tak wybudowaną obwodnicą, a starodroże obsługuje jedynie ruch lokalny o małym natężeniu, zapewniając obsługę komunikacyjną miasta Ć.. Znajdująca się w aktach sprawy analiza potwierdza, że przebieg przedmiotowego odcinka drogi potwierdza, że odcinek ten przebiega wyłącznie przez teren miejscowości Ć., odcinkiem tej drogi odbywa się ruch lokalny oraz służy on miejscowym, lokalnym potrzebom. W związku z powyższym nie sposób uznać, że łączy on bezpośrednio miejscowości zlokalizowane na obszarze innego powiatu oraz szereg miejscowości będących siedzibami gmin. W ocenie sądu dla oceny prawidłowości kwalifikacji odcinka drogi do odpowiedniej kategorii, powinno się brać pod uwagę odcinek drogi objęty zaskarżoną uchwałą. Nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut skarżącej gminy, że droga 1651T stanowi główny ciąg komunikacyjny na trasie O. [...], łączy Ć. z powiatem o. oraz gminami O. Ś. i B., umożliwiając również sprawny dojazd w kierunku O., a ponadto jest powiązana ze wskazanymi w skardze drogami powiatowymi. Nie budzi wątpliwości sądu i jednocześnie nie było w sprawie sporne to, czy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zachował zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 10 ust. 5c u.d.p. Zdaniem sądu stan techniczny drogi, czy też stopień natężenia ruchu, ani też lokalizacja przy tej drodze instytucji o znaczeniu ponadgminnym, czy obiektów generujących ruch turystyczny, nie stanowią przesłanki do stwierdzenia, czy droga utraciła funkcję drogi powiatowej. Przepisy art. 6a u.d.p. nie wprowadzają tego rodzaju kryteriów, poprzestając na kryterium komunikacji między siedzibami powiatów i siedzibami gmin lub między siedzibami gmin. W przypadku utraty takiej cechy przez drogę rada powiatu posiada kompetencję do pozbawienia jej kategorii drogi powiatowej, w tym również w trybie określonym w przepisach art. 10 ust. 5-5d u.d.p. bez względu na stan techniczny drogi. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, zdaniem sądu, Rada Powiatu O. podejmując zaskarżoną uchwałę, nie naruszyła prawa. Wbrew zarzutowi skargi uzasadnienie uchwały w sposób dostatecznie jasny wyjaśnia powody jej podjęcia oraz zasadność zastosowania art. 10 ust. 5c w zw. z ust. 5e u.d.p. Okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały zostały wyartykułowane w uchwale, jej uzasadnieniu oraz dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe niezasadne są, zdaniem sądu, wskazane w skardze zarzuty naruszenia art. 10 ust. 5c w zw. z art. 10 ust. 5e oraz art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. Dlatego też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.