I SA/Ke 526/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Zarządu Województwa z dnia [...] Nr [...] w sprawie braku zgody na wprowadzenie poprawek zgłoszonych przez Radnych podczas XXVIII sesji w dniu [...] roku do projektu uchwały w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa Ś. na lata 2021 - 2041 oraz braku podstaw do podejmowania inicjatywy uchwałodawczej w tym zakresie p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Uchwałą z [...] Zarząd Województw (dalej: "Zarząd") Nr [...] w sprawie braku zgody na wprowadzenie poprawek zgłoszonych przez Radnych podczas XXVIII sesji w dniu [...] roku do projektu uchwały w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa Ś. na lata 2021 - 2041 oraz braku podstaw do podejmowania inicjatywy uchwałodawczej w tym zakresie w § 1 pkt. 1 stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia do przyjęcia poprawek zgłoszonych przez Radnych podczas XXVIII sesji w dniu [...] r. do projektu uchwały w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa Ś. na lata 2021-2041, stanowiących załącznik nr 1, 2 i 3 do niniejszej uchwały. Nadto w pkt. 2 wskazał, że w zakresie poprawek, o których mowa w ust. 1, Zarząd nie będzie występował z inicjatywą uchwałodawczą w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa Ś. na lat 2021-2041. W § 2 wykonanie uchwały powierzył się Marszałkowi Województwa Ś.. Natomiast w § 3 określił, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. A. S. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na ww. uchwałę. Zarzucił podjęcie uchwały przy udziale osoby nieuprawnionej, tj. przy udziale Wicemarszałka M. B. wybranego w skład zarządu województwa z rażącym naruszeniem prawa. Nadto zarzucił naruszenie art. 31 ust. 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 1668 z późn. zm.)., dalej: "u.s.w.") w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz naruszenie art. 31 ust. 1 i 3 u.s.w. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, i terenowych organów administracji rządowej - a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. - także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy, że w pierwszej kolejności sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Natomiast zgodnie z art. 58§1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzyca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Zarządu Województwa z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie braku zgody na wprowadzenie poprawek zgłoszonych przez Radnych podczas XXVIII sesji w dniu [...] roku do projektu uchwały w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa Ś. na lata 2021 - 2041 oraz braku podstaw do podejmowania inicjatywy uchwałodawczej w tym zakresie. Skarga została złożona w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego, natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 u.s.w. stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Artykuł 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przewiduje skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, niebędące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. A więc w pierwszej kolejności należy dokonać oceny czy zaskarżona uchowała została rozstrzyga sprawę z zakresu administracji publicznej. Do kategorii spraw wskazanych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. zalicza się zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły, a także zarządzenia z zakresu przeprowadzania konkursów na dyrektorów samorządowych placówek oświatowych i powierzania stanowiska dyrektorów szkół i placówek oświatowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r. III OSK 169/21). Charakter prawny aktów, o których mowa w wyjaśnianym przepisie, jest różnorodny. Wspólną ich cechą jest jednak to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. B. Adamiak wskazuje, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., 2007, s. 380). W uzasadnieniu uchwały z 26.06.2014 r., I OPS 14/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; 3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego (s. 51). W ocenie sądu zaskarżonej uchwale nie można przepisać cech rozstrzygnięcia które nakłada obowiązki, stwierdza uprawnienia lub obowiązki bądź tworzy lub znosi istniejący stosunek prawny. Uchwała ta stanowi jedynie rozstrzygnięcie w ramach prowadzonej w normalnym trybie, właściwym dla rozstrzygania propozycji składanych przez radnych w zakresie realizacji ich oczekiwań. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że stanowi ona rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej. Ponadto, pomijając niedopuszczalność skargi z tego powodu, wskazać należy, że skarżący nie legitymował się także interesem prawnym, którego ewentualne naruszenie otwarłoby jemu drogę do merytorycznej kontroli uchwały w rozpoznaniu jego skargi. Należy zastrzec, że rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie przytoczonej wyżej wskazanej regulacji może nastąpić wówczas, gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości lub interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywista, a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretnym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). Wnoszący skargę w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 u.s.w., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca, że zaskarżoną uchwałę podjęto przy udziale osoby nieuprawnionej, tj. przy udziale Wicemarszałka M. B. wybranego w skład zarządu województwa z rażącym naruszeniem prawa. Nadto zarzucił naruszenie art. 31 ust. 4: "u.s.w. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenie art. 31 ust. 1 i 3 u.s.w. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu nie jest możliwe wywiedzenie z uzasadnienia skargi negatywnego wpływu uchwały na sferę materialnoprawną skarżącego lub pozbawienia go jakiegokolwiek uprawnienia. Zarzuty skargi nie odnoszą się do jego konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej, wobec czego brak jest związku między zaskarżoną uchwałą, a własną, prawnie gwarantowaną, sytuacją skarżącego. Tymczasem, poza posłużeniem się ogólnymi stwierdzeniami nie wskazał on, które konkretne postanowienie/a uchwały, naruszają jego interes prawny i jaki sposób. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym, że kwestionowana uchwała dotyczy braku zgody na wprowadzenie poprawek zgłoszonych przez Radnych podczas XXVIII sesji w dniu [...] roku do projektu uchwały w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa Ś. na lata 2021 - 2041 oraz braku podstaw do podejmowania inicjatywy uchwałodawczej w tym zakresie. W swojej osnowie zawiera ona 3 § postanowień, które przytoczono na wstępie. Analiza treści uchwały oceniana przez pryzmat powyżej przytoczonych przepisów i uwag nie daje podstaw do wywiedzenia wniosku o posiadaniu interesu w jej zaskarżeniu przez skarżącego, co również skutkuje brakiem możliwości jej merytorycznego rozpoznania. Powyższe skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności skargi i jej odrzuceniem.