I SA/Ke 545/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] [...] nr [...]/[...] w przedmiocie odmowy zwolnienia w 100% z obowiązku opłacania należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz B. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1.1 Decyzją z [...] r. nr [...]/[...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) powołując art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w punkcie 1. uchylił w całości decyzję z [...] r. nr [...]/[...] stwierdzającą uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w punkcie 2. uchylił w całości decyzję z [...] r. [...]/[...] odmawiającą prawa do zwolnienia w 100% z opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec - kwiecień 2020 r. i orzekł o zwolnieniu z opłacenia należności z tytułu składek za okres: marzec 2020 r. w wysokości [...] zł, kwiecień 2020 r. w wysokości [...] zł. 1.2 Z akt sprawy wynika, że B. P. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z [...] r. nr [...]/2020 organ odmówił wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek w 100% na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za marzec-kwiecień 2020 r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy tej decyzji. 1.3 Decyzją z [...] r. nr [...]/[...] Zakład stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na tą decyzję B. P. złożyła skargę z [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (wpłynęła ona do organu [...] r.) Podniosła w niej, że decyzja z [...] r. została jej doręczona [...] r. Zarzuciła naruszenie art. 40 k.p.a. poprzez błędne doręczenie decyzji bezpośrednio do płatnika i pełnomocnika. Wniosła też o ewentualne merytoryczne rozpoznanie sprawy i uwzględnienie wniosku w przedmiocie zwolnienia ze 100% składek za okres od marca do kwietnia 2020 r. 1.4 W jej uwzględnieniu organ wydał wymienioną na wstępie decyzję z [...] r. Wyjaśnił, że przyjął datę odbioru decyzji z [...] r. jako [...] r. zamiast [...] r. i decyzją z [...] r. stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że skargę uznał w całości za zasadną. 2.1 B. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Zakładu z [...] r. nr [...]/[...]. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6, art. 7, art. 80 kpa poprzez brak rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Wniosła o uchylenie tej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że spełnia wszystkie wymagania do 100% zwolnienia ze składek. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 4.1 W piśmie procesowym z 21 października 2021 r. skarżąca zarzuciła ponadto: 1. art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o przyjęcie błędnie interpretowanej podstawy prawnej, stanowiącej podstawę zwolnienia od opłacenia składek ZUS w 100 %; 2. art 7 kpa poprzez niepełne i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz wydanie decyzji naruszającej słuszny interes skarżącej, a nadto prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania; 3. art. 7 kpa poprzez błędne ustalenie, że w okresie stanowiącym podstawę do orzekania w sprawie, tj. 1 lutego 2020 r. i 29 lutego 2020 r. liczba osób zgłoszonych do ubezpieczeń wynosiła 10 osób, w sytuacji gdy liczba ta wynosiła 9; 4. art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i wydanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia żądań, przy jednoczesnym braku zastosowania art. 10 § 2 kpa; 5. art. 80 kpa poprzez błędną ocenę dowodów w sprawie oraz ustalenia osób zgłoszonych do ubezpieczeń w okresie stanowiącym podstawę do orzekania; 6. art 40 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i pomijanie w doręczeniach decyzji oraz postanowień pełnomocnika strony i doręczenia ich jedynie stronie; 7. art 107 § 1 ust. 4 i 6 kpa poprzez wydanie decyzji niezwierającej szczegółowego wskazania podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w stopniu umożliwiającym stronie wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz motywacji organu przy wydawaniu decyzji; 8. art 107 § 3 kpa poprzez niezawarcie w decyzji wyczerpującego i czyniącego zadość normom postępowania uzasadnienia zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś samo uzasadnienie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; 9. art 113 § 1 kpa poprzez wydanie postanowienia prostującego omyłki pisarskie i sprostowanie nie omyłek czy błędów rachunkowych, a ukształtowanie nowej sytuacji prawnej strony. 10. art 31zo ust 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez niezwolnienie skarżącej z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie w wysokości 100% za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., w sytuacji błędnego przyjęcia, że płatnik składek przed dniem [...] r. i [...] r. do ubezpieczeń społecznych zgłosił 10 osób (9 pracowników + pracodawca), w sytuacji, gdy płatnik zgłosił 9 osób (8 pracowników + pracodawca) i był w pełni uprawniony do zwolnienia w 100 %. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 5.1 Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Wyeliminować z obrotu prawnego można rozstrzygnięcie naruszające prawo w sposób o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325). Istotnym jest, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzygając skargę orzeka w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana w powyższy sposób kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej opisanych. 5.2 Zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. wydana została w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Cytowany art. 54 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. reguluje instytucję autokontroli, której kwintesencją jest umożliwienie organowi administracji publicznej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) z prawem. Przepis ten daje organowi administracji publicznej możliwość dokonania autokontroli aktu, który został zaskarżony do sądu administracyjnego. Celem autokontroli jest, by sprawa, która w toku instancyjnym została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego w sytuacji przekazania sprawy ze skargą do sądu administracyjnego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, warunkiem skorzystania przez organ administracji publicznej z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków (zob.m.in.: wyrok NSA z 10 grudnia 2008 r., II OSK 1575/07, wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy. W sytuacji gdy organ nie podziela niektórych zarzutów skargi, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń bądź nieuwzględnienia w całości jej wniosków, organ winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi, który w przeciwieństwie do organu, nie jest związany granicami skargi na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07). 5.3 Przekładając powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył powyższy przepis. Skarga rozpoznana w ramach autokontroli tyczyła decyzji organu z [...] r. stwierdzającej uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych na okres od marca 2020 r. do kwietnia 2020 r. W skardze zawarty był wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i ewentualne merytoryczne rozpoznanie sprawy i uwzględnienie wniosku skarżącej w przedmiocie zwolnienia ze 100% składek ZUS za okres marzec kwiecień 2020 r. O ile poprawnie, uwzględniając w tym zakresie skargę w całości, organ uchylił decyzję z [...] r. stwierdzając uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o tyle nie był uprawniony do orzekania w zakresie decyzji z [...] r. nr [...]/[...] odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek w 100% (...) za marzec – kwiecień 2020 r. Organowi nie przysługuje bowiem przyznane jedynie sądowi z mocy art. 135 p.p.s.a. uprawnienie do rozpoznania skargi na wszystkie rozstrzygnięcia wydane w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Bezsprzecznie, co wynika ze skargi, złożona została na decyzję organu z [...] r. w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, więc tylko w tym zakresie organ uprawniony był do orzekania. Tym samym obowiązkiem organu, skoro nie mógł uwzględnić wszystkich postulatów skargi, było przekazanie jej sądowi, a nie stosowanie instytucji autokontroli. Marginalnie należy zauważyć, że nawet gdyby przyznać organowi kompetencję do orzekania w zaskarżonej decyzji w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, to organ uczynił to z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a, bowiem nie uwzględnił skargi w tym zakresie w całości. 5.4 Kolejnym błędem organu popełnionym przy wydaniu zaskarżonej decyzji w jej pkt 2, jest brak uzasadnienia merytorycznego rozstrzygnięcia tyczącego decyzji z [...] r., czym naruszony został art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa. Strona postępowania pozbawiona została tym samym możliwości zapoznania się z argumentacją organu, dlaczego jej żądane zostało uwzględnione tylko w połowie. Z tych samych przyczyn sąd nie może przeprowadzić kontroli rozstrzygnięcia w tym zakresie. Skoro organ, choć jak wskazano powyżej wadliwie, przyznał sobie prawo do procedowania w tej części, to jego obowiązkiem było uzasadnienie rozstrzygnięcia stosownie do dyspozycji przywołanego przepisu. Stronie nie zapewniono też czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności nie umożliwiono jej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów wbrew dyspozycji art. 10 § 1 kpa. W konsekwencji stwierdzonych uchybień naruszona została zasada praworządności wynikająca z art. 6 kpa, jak i zasada pogłębiania zaufania obywateli, o jakiej mowa w art. 8 § 1 kpa. 5.5 Końcowo należy zwrócić jeszcze uwagę, że w piśmie procesowym skarżąca zawarła zarzut braku doręczenia zaskarżonej decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. W aktach sprawy w istocie zawarty jest tylko dowód doręczenia decyzji B. P., natomiast brak jest dowodu doręczenia radcy prawnemu E. B.. To naruszenie nie ma wpływu na wynik sprawy, skoro skarga w sprawie została wniesiona w terminie. 5.6 Istotny wpływ na wynik sprawy mogły mieć natomiast opisane w punkcie 3.3 i 3.4 niniejszego uzasadnienia naruszenia przepisów postępowania, co oznaczało konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zasadzając zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących stawek (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 X 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.