I SA/Ke 548/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędzia WSA Ewa Rojek Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz M. K. kwotę 514 (pięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) utrzymał w mocy decyzję z [...] nr [...] odmawiającą Z. Ł. Z., M. K. Spółka Cywilna (spółka) wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 24 sierpnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W zaskarżonej decyzji z [...] r. organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 31zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), dalej "ustawa o COVID-19", wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Organ nie stwierdził wpływu wniosku spółki o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za te miesiące w terminie do 30 czerwca 2020 r. Zatem strona nie mogła zostać zwolniona z obowiązku opłacenia tych należności. Ustalił, że spółka złożyła wniosek 24 sierpnia 2020 r. Na powyższą decyzję M. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...] r. Zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 31 zp ust. 1 ustawy o COVID-19, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że mój wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 roku do dnia 31 maja 2020 roku został złożony po ustawowym terminie 30 czerwca 2020 roku, kiedy faktycznie mój wniosek został złożony w dniu 2 kwietnia 2020 roku do skrzynki podawczej umieszczonej przed budynkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział K. Inspektorat w O. Ś.., a więc został złożony w ustawowym terminie, 2) obrazę przepisów prawa procesowego, mającą istotny wpływ na treść zapadłej decyzji, a to art. 7 kpa, art. 7a kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa, 81a kpa poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia mojego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. w sytuacji, kiedy prawidłowa ocena materiału dowodowego, analiza dotychczasowego wywiązywania się z opłacania składek ZUS, złożone przeze mnie dokumenty wskazują jednoznacznie, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. został złożony dnia 2 kwietnia 2020 r. czyli w terminie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wniosek został złożony w terminie, co nastąpiło 2 kwietnia 2020 r. Wniosek złożono w formie papierowej do skrzynki podawczej zlokalizowanej przed budynkiem ZUS w O. Ś.. Na okoliczność powyższą nie posiada żadnego potwierdzenia, albowiem Urząd takich nie wydawał. Spółka w tym czasie złożyła również wniosek o wydanie mi świadczenia postojowego, które otrzymała. Nic więc nie wskazywało na to, że wniosek o zwolnienie mnie z płatności składek ZUS zaginął. Istotnym w sprawie jest to, że wnioski te rozpatrywane były dopiero po dniu 30 czerwca 2020 r. Do tego więc czasu na kontach wszystkich płatników widniały zaległości w płatności składek ZUS za okres od marca do maja 2020 r. Na początku sierpnia 2020 r. księgowa poinformowała, że na koncie nadal widnieje zaległość w płatnościach składek ZUS za okres od marca 2020 roku do maja 2020 r. Chwilę później otrzymano wezwanie do zapłaty tego zadłużenia. Po osobistej interwencji w ZUS uzyskano informacje, że wniosek w ogóle nie został zarejestrowany. Pracownik Zakładu polecił ponowne złożenie wniosku. Irracjonalnym jest podnoszony przez organ argument, że wniosek złożony w 24 sierpnia 2020 r. został złożony po terminie, kiedy de facto wniosek ten złożony został 2 kwietnia 2020 r., a wniosek z 24 sierpnia 2020 r. był jedynie powieleniem wniosku pierwotnego i stanowił wykonanie polecenia urzędnika ZUS. Zdaniem skarżącego nie ma możliwości faktycznego udowodnienia, że fizycznie złożono wniosek do urny przed budynkiem ZUS. Nie ma również dowodu na to, iż tego nie uczyniono. Nie ma również żadnego racjonalnego powodu, dla którego takiego wniosku nie złożono, zważywszy na to, że w tym samym czasie złożono wniosek o świadczenie postojowe, które zostało przyznane. Spółka skorzystała z każdej formy pomocy przysługującej mi na podstawie "Tarczy". Z oświadczenia księgowej, jak i załączonego wydruku wiadomości e-mail wynika, że taki wniosek faktycznie planowano złożyć. Co więcej historia płatności składek ZUS wskazuje, że z obowiązku tego wywiązano się wzorowo, zawsze w terminie. W tym trudnym okresie dla każdego przedsiębiorcy (a w szczególności dla sektora fitness, który został dość znacznie dotknięty kryzysem związanym z pandemią COVID-19), utrudnianie, a wręcz uniemożliwianie otrzymania pomocy, którą zaoferował Rząd, jest skandalem i nie powinno mieć miejsca. Wobec tego, że Zakład zawinił i zgubił wniosek, powinien dochować należytej staranności i naprawić zaistniały błąd, a nie karać mnie za swoją niekompetencję. Na podstawie art. 81 a § 1 kpa wszystkie te wątpliwości co do stanu faktycznego powinny być rozstrzygane na korzyć spółki. Organ zaś powinien dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego w sposób obiektywny, z zachowanie zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności i w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszym przypadku Organ sprawdził tylko datę złożonego wniosku, po czym odmówił jego rozpoznania podnosząc, iż został złożony po terminie (24 sierpnia 2020 r. złożenie wniosku - [...] r. odmowa rozpoznania wniosku). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że do dnia 30 czerwca 2020 r. skarżąca spółka nie złożyła wniosku o zwolnienie ze składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., zatem zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania w powyższym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - Dz.U.2019.2325 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ocena zgodności z obowiązującymi przepisami prawa decyzji Zakładu z [...] r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z [...] r. odmawiającą spółce wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z 24 sierpnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności składkowych. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte m.in. na podstawie art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którym wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. - w przypadku składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. Przepis art. 31zo ust. 1 ustawy stanowi, że na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. W przedmiotowej sprawie organ zastosował powyższe przepisy w odniesieniu do wniosku spółki o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek zawartego w piśmie z 24 sierpnia 2020 r. Wskazuje na to zarówno treść decyzji z [...] r., jak i decyzji z [...] r. Przyjęcie, że to wniosek z 24 sierpnia 2020 r. należy poddać rozpoznaniu, determinowało uznanie przez organ, że wniosek ten został złożony po terminie. Jak bowiem stanowi powyżej cytowany przepis art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19, wniosek taki należało złożyć do 30 czerwca 2020 r. Wobec złożenia wniosku po tym terminie, czyli 24 sierpnia 2020 r., organ decyzją z 26 sierpnia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19, odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Na podstawie art. 31zq ust. 8 ustawy, od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji (...). W podstawie prawnej decyzji z [...] r. zawarty został przepis tej ustawy, mianowicie art. 61a § 1 k.p.a., stanowiący, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza podstawa odmowy nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Objaśniając zaś znaczenie drugiej podstawy należy zwrócić uwagę na jej nieostre sformułowanie. Przyjmuje się, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2016 r. II FSK 301/15, wyrok dostępny jest na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie zastosowany został powyższy tryb. Organ uznał bowiem, że przeszkodę w prowadzeniu postępowania stanowi złożenie wniosku po terminie. Tym samym odmówił jego wszczęcia. Należy jednak podnieść, że postępowanie to narusza przepisy prawa, bowiem całkowicie pomija treść art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Stanowi on w ust. 1, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 stanowi, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z kolei przepis art. 15zzzzzn2 ust. 3 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Wymaga wyjaśnienia, że omawiany przepis art. 15zzzzzn2 COVID-19 to szczególne rozwiązanie prawne, które reguluje kwestie związane z terminami w postępowaniu administracyjnym w sposób odmienny, niż w normalnych okolicznościach. Przywołana regulacja wyznacza kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom ze skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Jak wyżej wspomniano, organ całkowicie pominął omawiany przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 i nie rozważył możliwości jego zastosowania. Z akt sprawy nie wynika żadna informacja na temat wdrożenia procedury objętej wyżej przytoczonymi normami. Tymczasem okoliczności sprawy wskazują, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19. Opisany w art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19 termin 30 czerwca 2020 r. do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności należy uznać za przewidziany przepisami prawa administracyjnego termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki. Organ stwierdził uchybienie temu terminowi, czyniąc to w decyzji z [...] r. i w utrzymującej ją w mocy z [...] r., czyli w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Poza sporem jest, że stan ten obowiązuje od 20 marca 2020 r., czyli od dnia wejścia życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U.2020.491). Powyższe oznacza, że obowiązkiem organu było podjęcie dodatkowych czynności, których zaniechał. Po stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia wniosku organ winien zawiadomić stronę o uchybieniu terminu (art. 15 zzzzzn2 ust. 1), wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2) oraz pouczyć o treści ust. 3 tego przepisu wydłużającego termin tygodniowy z art. 58 § 2 k.p.a. do terminu 30 dni. W ocenie Sądu, brak zastosowania regulacji art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19, i przedwczesne wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania narusza nie tylko te przepisy, ale i zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób w sposób budzący zaufanie do organów (art. 8 k.p.a.). W ponownie prowadzonym postępowaniu, wobec wniosku z 24 sierpnia 2020 r. organ wdroży procedurę z art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Jej wynik wskaże organowi, czy zasadnym będzie merytoryczne rozpoznanie wniosku czy też odmowa wszczęcia postępowania. Skarżący zaakcentował również w skardze okoliczność złożenia wniosku już kwietniu 2020 r. Powyższą okoliczność spółka podnosiła również w toku postępowania przed organem, w tym we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Okoliczności te organ pominął i nie uczynił ich przedmiotem badania. Skoro bowiem organ zdecydował się na możliwość złożenia dokumentów w skrzyni podawczej ZUS Inspektorat w O. Ś., przejął tym samym na siebie ciężar przeciwstawienia się odmiennym twierdzeniom swoich klientów. W realiach przedmiotowej sprawy mimo podnoszonych w tym zakresie uwag przez skarżącego nie wyjaśniono wynikających w tym zakresie wątpliwości, co również miało wpływ na ustalony w sprawie stan faktyczny, a w konsekwencji na wydane rozstrzygnięcie. Odnosząc się do tego należy uznać, że argumenty te stanowią część uzasadnienia wniosku z 24 sierpnia 2020 r., i tak należy je potraktować w ponownie prowadzonym postępowaniu. Reasumując należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 P.p.s.a uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] r.