I SA/Ke 56/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Surma, Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 11 grudnia 2024 r. nr 58/24 w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (zarząd, Instytucja Zarządzająca, IZ) decyzją z 11 grudnia 2024 r. nr 58/24 utrzymał w mocy decyzję z 17 lipca 2024 r. nr 17/24 określającą E. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (spółka, beneficjent) przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020 ("RPOWŚ 2014-2020") w łącznej wysokości 2.214.142,36 zł. W uzasadnieniu wskazano, że zarząd ogłosił 30 maja 2017 r. konkurs zamknięty nr RPSW.01.02.00-IZ.OO-26-131/17 naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Działania 1.2 pn. "Badania i rozwój w sektorze świętokrzyskiej przedsiębiorczości" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020.W treści ogłoszenia o ww. konkursie zawarto informację, że szczegółowe zasady składania wniosków zostały zamieszczone w Regulaminie konkursu. Do konkursu przystąpiła spółka, składając 31 sierpnia 2018 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Laboratorium inteligentnego energooszczędnego budownictwa na bazie materiałów odpadowych". Projekt został zakwalifikowany do wsparcia w ramach Działania 1.2 uzyskując 33 punktów i 6 miejsce na liście rankingowej projektów złożonych i wybranych do wsparcia w ramach przedmiotowego konkursu. Instytucja Zarządzająca zawarła 1 czerwca 2018 r. z beneficjentem umowę nr RPSW.01.02.00-26-0040/17-00 o dofinansowanie projektu (umowa o dofinansowanie, umowa), na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości 2.513.476,39 zł. Zgodnie z treścią § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązany był do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. W związku ze zmianami, o które wnioskował beneficjent zostały podpisane aneksy do umowy: 29 marca 2019 r., 13 września 2019 r., 17 grudnia 2019 r., 30 czerwca 2020 r., 27 lipca 2020 r. Zmianie uległ termin zakończenia realizacji projektu, który został ustalony na 31 grudnia 2021 r. Beneficjent wnioskował też o dokonanie zmian dotyczących jego realizacji dla każdego z etapów. Kontrola w miejscu realizacji projektu odbyła się 12 sierpnia 2021 r. po czym 23 listopada 2021 r. odbyła się wizyta monitorująca z udziałem eksperta zewnętrznego. W wyniku przeprowadzonej kontroli Instytucja Zarządzająca sporządziła 20 października 2023 r. Informację Pokontrolną nr 7/N/I/RPO/2023 r. Przedmiotem kontroli było postępowanie na nabycie i montaż prototypowej linii technologicznej do wytwarzania materiałów budowlanych, w wyniku którego, w skutek stwierdzonych nieprawidłowości IZ nałożyła korektę finansową w wysokości 25% wydatków kwalifikowalnych. W dniu 6 marca 2023 r. ekspert zewnętrzy - dr hab. inż. J. S. sporządził opinię w sprawie realizowanego przez spółkę projektu. W dniu 8 września 2023 r. IZ przeprowadziła w miejscu realizacji projektu oraz 14 września 2023 r. z uwzględnieniem dostarczonej przez beneficjenta dokumentacji, kontrolę doraźną projektu. Do beneficjenta przesłano ostateczną informację pokontrolną z 20 października 2023 r. nr 7/N/I/RPO/2023. W ocenie zespołu kontrolnego, biorąc pod uwagę ustalenia eksperta zewnętrznego, projekt beneficjenta miał dotyczyć opracowania kompleksowej technologii termomodernizacji budynków, jednak w wyniku weryfikacji dokumentacji związanej z realizacją projektu stwierdzono, że beneficjent w ramach projektu wybudował zakład produkcyjny i laboratorium do badania materiałów budowlanych, a jedynym opracowanym w ramach projektu materiałem jest tynk gipsowy. W związku z powyższym zespół kontrolujący stwierdził, że cel projektu nie został osiągnięty. Na podstawie § 25 ust. 2 pkt 1 umowy, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia kontroli stwierdzono, że beneficjent wykorzystał przekazane środki finansowe na cel inny niż określony w projekcie, a także wydatkował je niezgodnie z § 3 ust. 1 umowy. Nie zapewnił osiągnięcia celu projektu, w tym realizacji wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie. W związku z powyższym IZ uznała 100% poniesionych wydatków za niekwalifikowalne. Instytucja Zarządzająca na podstawie art. 143 Rozporządzenia 1303/2013, art. 9 ust. 2 pkt 8 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 j.t. ze zm.) ustaliła wartość korekty wydatków kwalifikowalnych. Beneficjent odmówił zwrotu środków. W odpowiedzi na wezwanie organu o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, spółka wniosła o dopuszczenie jako dowodu w sprawie raportu nr 66/24/KC/2024 pt. "Ocena z wykonania zadań podczas realizacji projektu Laboratorium inteligentnego energooszczędnego budownictwa na bazie materiałów odpadowych nr wniosku RPSW.01.02.00-26-0040/17" sporządzonego przez Sieć Badawcza Łukasiewicz - Instytut Ceramiki i Materiałów Budowalnych (raport). W ocenie IZ opinia prywatna opracowana na zlecenie strony nie ma przymiotu opinii biegłego, dlatego należy ją traktować jedynie jako stanowisko strony, która dla jego uwiarygodnienia odwołuje się do autorytetu eksperta czy specjalisty z danej dziedziny. Taki dowód nie może mieć charakteru przesądzającego, że projekt został zrealizowany poprawnie, a wymagane jego efekty zostały osiągnięte. W konsekwencji organ 17 lipca 2024 r. podjął decyzję o zwrocie środków, stwierdzając naruszenie § 3 ust 1 oraz § 7 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie. Spółka wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję zarząd wskazał, że celem projektu wskazanym w planie prac badawczo - rozwojowych było opracowanie innowacyjnej technologii termomodernizacji istniejących budynków użyteczności publicznej przy wykorzystaniu surowców i materiałów na bazie odpadów i ubocznych produktów spalania węgla w elektrowniach wraz z dostosowaniem tych budynków do potrzeb osób z niepełnosprawnościami. Bezpośrednimi rezultatami projektu miały być opracowane procesy wytwarzania materiałów budowlanych o ulepszonych właściwościach, na bazie odpadów oraz technologia modernizacji istniejących budynków przy wykorzystaniu tych materiałów. Beneficjent zadeklarował, że po zakończeniu realizacji projektu spółka zacznie świadczyć innowacyjną usługę polegającą na wykonaniu termomodernizacji budynku wraz z przystosowaniem obiektu do potrzeb osób z niepełnosprawnościami oraz z wyposażeniem budynku w zintegrowany, inteligentny system zarządzania pozwalający na obniżenie zapotrzebowania energetycznego i kosztów eksploatacji. Planowane prace obejmowały 4 etapy (kamienie milowe): I etap – badania przemysłowe, celem zadania nr 1 było opracowanie technologii wytwarzania materiałów budowlanych o ścisłe zdefiniowanych parametrach, wytworzonych na bazie odpadów i ubocznych produktów spalania oraz przeznaczonych do poprawy właściwości izolacyjnych budynków. II etap – badania przemysłowe, beneficjent zaplanował opracowanie parametrów docelowego budynku w kontekście obniżenia zapotrzebowania energetycznego oraz przystosowania obiektu do potrzeb osób z niepełnosprawnością. Etap III - prace rozwojowe, które polegały na budowie stanowiska badawczego i optymalizacji technologii w warunkach zbliżonych do rzeczywistych. W ramach zadania beneficjent zaplanował prace polegające na testowaniu wyników prac badawczych (tynki wewnątrz budynków) oraz budowę linii prototypowej (testowane opracowanej na etapie badań przemysłowych technologii wytwarzania materiałów budowlanych). Etap IV - Prace rozwojowe - prace walidacyjne w warunkach rzeczywistych. W ramach zadania beneficjent zaplanował przeprowadzenie kompleksowej modernizacji istniejącego budynku w celu przetestowania i dopracowania kształtu docelowej technologii. Efektem końcowym tego etapu (kamieniem milowym) zgodnie z założeniami miało być opracowanie kompleksowej dokumentacji i wytycznych dla każdego z etapów prowadzonego procesu modernizacji ścian, podłóg i dachów w warunkach operacyjnych. Na podstawie opracowanej dokumentacji miało być możliwe końcowe szkolenie pracowników technicznych i kadry inżynierskiej planowanej do zaangażowania w świadczenie innowacyjnej usługi wdrożenia technologii. Zarząd, biorąc pod uwagę ustalenia w ramach przeprowadzonych kontroli realizowanego projektu, a także ustalenia eksperta zewnętrznego, stwierdził że beneficjent w analizowanej sprawie wykorzystał przekazane środki finansowe na cel inny niż określony w projekcie, jednocześnie nie zapewniając osiągnięcia celu projektu, w tym realizacji wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie co stanowi naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie oraz wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Takie istotne naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi (wyrok NSA sygn. akt: II GSK. 732/11). W ocenie organu zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że beneficjent nie przeprowadził w pełni zakresu prac przewidzianych w etapie 1, a jedynym produktem na bazie odpadów jest gips z dodatkiem mikrosfery i żadnych innych materiałów budowlanych ani receptur wytwarzania na bazie odpadów nie opracowano. Zrealizowane w ramach Etapu 2 prace nie były pracami badawczymi jak i nie uzyskano w ich wyniku żadnej nowej wiedzy czy danych. Nie opracowano modelu pozwalającego na zautomatyzowane wykonanie analizy wariantów termomodemizacji budynku i wybór najlepszego rozwiązania, tylko użyto zakupiony za około 400 zł gotowy program komercyjny KAN OZC 7.0 pro. W ramach etapu 3 beneficjent miał m.in. wybudować linię prototypową, natomiast wybudował linię produkcyjną, a nie badawczą czy prototypową do celów badawczych o czym świadczą rozmiary, moce i przepustowości urządzeń, które kwalifikują tą instalację jako produkcyjną, a nie badawczą czy nawet półtechniczną. W ramach realizacji projektu został opracowany tylko jeden produkt - tynk wewnętrzny z dodatkiem mikrosfery o niskich właściwościach termoizolacyjnych. Modele komputerowe, które miały być opracowane w ramach zadania 2 nie zostały opracowane w ogóle. W związku z tym nie ma możliwości aby w jakimkolwiek zakresie optymalizować jakiekolwiek parametry budynków. Opisywany przez wnioskodawcę zintegrowany system zarządzania budynkiem nie jest systemem, a oddzielnymi urządzeniami do sterowania lub zbierania danych dostępnych komercyjnie do użytku domowego. O braku stworzenia systemu świadczy również brak zaprezentowanych danych ze wszystkich czujników skorelowanych w czasie i obejmujących wszystkie mierzone dane. Projekt beneficjenta miał dotyczyć opracowania kompleksowej technologii termomodemizacji budynków, jednak w wyniku weryfikacji dokumentacji związanej z realizacją projektu stwierdzono, że beneficjent w ramach projektu wybudował zakład produkcyjny i laboratorium do badania materiałów budowlanych, a jedynym opracowanym w ramach projektu materiałem jest tynk gipsowy. W ocenie IZ ww. naruszenia warunków wykorzystania środków dofinansowania naraziły budżet UE na straty. Bbeneficjent spowodował wystąpienie szkody rzeczywistej, ponieważ wydatkował środki, które przez niezrealizowanie założeń projektowych w całości, nie doprowadziły do osiągnięcie jego celu. W niniejszej sprawie skarżąca natomiast wielokrotnie przedkładała Plan Prac B+R oraz aneksy do niego. Z treści przekazanych dokumentów wynika, że zakres prac badawczych (etap 1 i etap 2), w stosunku do pierwotnej wersji wniosku nie uległ zmianie. Ani w trakcie realizacji etapu I i etapu II, jak również po ich zakończeniu beneficjent nie dokonał aktualizacji zapisów planu prac B+R w tej kwestii, pomimo ograniczenia założonych w ramach etapu I prac badawczych oraz przeniesienia części realizacji etapu II prac (instrukcja dla osób niepełnosprawnych) do etapu IV. Co istotne realizacja każdego kolejnego etapu projektu była uzależniona od realizacji etapu poprzedniego. Brak osiągnięcia rezultatów powodował brak zasadności realizacji projektu, natomiast na podstawie otrzymanych rezultatów zapaść miała decyzja o kontynuacji/przerwaniu lub modyfikacji projektu. Podobnie było w etapie II badań przemysłowych, gdzie wypracowane rozwiązania i modele miały zostać wykorzystane podczas realizacji kolejnych zadań, natomiast brak realizacji zadania lub przeprowadzenie badań w niepełnym zakresie przyczynić się miało do zmniejszenia zakresu projektu, a tym samym ograniczenia kompleksowości docelowej technologii. Zarząd wskazał, że wbrew zarzutom wskazanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie wzięto pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Opinia eksperta z 6 marca 2023 r. jedynie potwierdza, że projekt nie został zrealizowany w sposób zgodny z umową oraz dokumentacją aplikacyjną. Jednocześnie organ porównał opinię eksperta zewnętrznego i opinię przedłożoną przez spółkę, przywołując fragmenty opinii. W ocenie IZ raport w dużej mierze stanowi odpowiedź na opinię eksperta zewnętrznego nie tyle w kontekście samej realizacji projektu co w odniesieniu do stawianych zarzutów próbując poniekąd usprawiedliwić niezgodną z założeniami bądź niepełna realizację projektu co jest dobrze widoczne w treści raportu dotyczącej realizacji pierwszej części. Organ wskazał ponadto fragmenty raportu, z których wynika, że ustalenia wykonawcy raportu dla spółki są zgodne z ustaleniami eksperta zewnętrznego. Zarząd stwierdzając naruszenie przez stronę zapisów umowy o dofinansowanie, obowiązujących przy wydatkowaniu środków dofinansowania zobowiązany był do określenia kwoty nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania zgodnie z postanowieniami art. 9 ust. 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej "ustawa wdrożeniowa". Cel projektu nie został osiągnięty, a co za tym idzie doszło do naruszenia zapisów: § 3 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie, wszystkie środki dofinansowania wypłacone w ramach tej umowy zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, w związku z czym podlegają zwrotowi. Materialnoprawne przesłanki zwrotu przez beneficjenta środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich określa art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o przeprowadzenie dowodu z pisma Marszalka Województwa Świętokrzyskiego z 6 lutego 2024 r. na okoliczność wykazania, że organ nie dokonał wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 24 ust. 1 w zw. z ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 9 ustawy o finansach publicznych oraz art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące EFRR, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólną dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do stwierdzenia w projekcie nieprawidłowości i z tego tytułu żądania zwrotu środków wykorzystanych na jego realizację, gdy tymczasem do nieprawidłowości o jakiej mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w projekcie nie doszło, a sposób realizacji przez beneficjenta projektu i efekt jaki osiągnął nie powinny prowadzić do żądania zwrotu środków; 2. (z ostrożności procesowej) art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 9 ufp, art. 2 pkt 36 w zw. z art 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 oraz art. 2 pkt i rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przez pominięcie zasady proporcjonalności oraz żądanie zwrotu środków w rażąco nadmiernej kwocie; 3. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 84 oraz art. 107 § 3 kpa przez naruszenie zasady praworządności, zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, pominięcie słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, jak również niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dowolne ustalenie, które nie pozwalało na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, w tym w szczególności: - oparcie decyzji wyłącznie na opinii J. S. (eksperta zewnętrznego) dokonanej przed wszczęciem postępowania administracyjnego (w toku kontroli) jednocześnie nie dokonując w toku tego postępowania weryfikacji jej zasadności; - oparcie przez organ zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na ww. opinii nie miało uzasadnionej podstawy bowiem opinia ta nie przyczyniała się do wyjaśnienia sprawy. J. S. nie jest bowiem specjalistą w zakresie materiałów budowlanych, w tym wytworzonych z gipsu zaś metalurgiem (doktorat) oraz specjalistą od budowy i konstrukcji maszyn w tym obszarze (habilitacja); - oparcie decyzji na ww. opinii potwierdza, że do rozpoznania sprawy niezbędne były wiadomości specjalne, których organ nie posiadał. W tym stanie rzeczy organ powinien powołać biegłego (i to w postępowaniu z I instancji), zaniechanie powyższego prowadziło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem ograniczyło prawa beneficjenta (jako strony postępowania) do udziału w przeprowadzeniu dowodu, w tym do zadawania pytań biegłemu oraz składania wyjaśnień. Odnośne prawa nie przysługiwały beneficjentowi w związku ze zleceniem przez organ (wówczas jako kontrolującego) opinii eksperta zewnętrznego; - naruszenie zasady dwuinstancyjności - w decyzji z I instancji postępowania organ zupełnie nie odniósł się do przedstawionego przez beneficjenta raportu nr [...] Sama zaś okoliczność, że do raportu organ ustosunkował się w decyzji II instancji jakkolwiek nie czyni postępowania zgodnego z zasadą dwuinstancyjności; - raport nie powinien być uznany przez organ za niewiarygodny tylko z tego powodu, że jego wykonanie zlecił beneficjent. Organ powinien uwzględnić, że raport został przygotowany przez podmiot publiczny (jeden z instytutów z Sieci Łukasiewicz będącej państwową osobą prawną). Jeżeli zaś raport rzetelnie przedstawia realizację projektu oraz jej efekty, to powinien być wzięty pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy. Przeciwne działanie narusza art. 7, 75 § 1 oraz art. 77 § 1 kpa; - stan, w którym dwie opinie, odpowiednio: opinia eksperta zewnętrznego zlecona przez organ w toku kontroli projektu oraz raport prowadzą do odmiennych wniosków bezsprzecznie prowadzi do niedającej się usunąć wątpliwości, które powinny być interpretowane na korzyść beneficjenta (art. 81a § 1 Kpa). Wątpliwości te mogła usunąć jedynie opinia biegłego powołanego w ramach postępowania; - pominięcie przez organ istotnych argumentów raportu, który pozwala przyjąć, że beneficjent nie dopuścił się nieprawidłowości; - gdyby nawet z ostrożności procesowej przyjąć, że do nieprawidłowości w projekcie doszło, to organ żądając zwrotu całości dofinasowania w sytuacji, w której beneficjent zrealizował istotną część projektu i osiągnął efekt tychże działań (sporządził nowy produkt) istotnie godzi w zasadę proporcjonalności, której zastosowanie przy wymiarze kwoty podlegającej zwrotowi powinno być nieodzowne; - organ zarówno w decyzji z I i II instancji zupełnie pominął pierwszą z opinii zamówionych w sprawie projektu. Z załączonego do niniejszej skargi pisma Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 6 lutego 2024 r. wynika, że organ (w toku kontroli) nie zamówił wyłącznie opinii J. S., a również A. W., którą w odnośnym piśmie uznał za "niejednoznaczną". W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ nie zrobił w zasadzie nic więcej niż kontrolujący tj. obie decyzje organu są w zasadzie w całości (co do istotnych ustalań) oparte na opinii eksperta J. S.. W ocenie skarżącej opinia eksperta była dowolna. Ekspert, wskazał na wyrywkowe i niewystarczające dane uzyskane w toku realizacji projektu, gdy tymczasem wyniki prac przedstawione zostały szczegółowo w podsumowaniu etapu nr 3, gdzie zamieszczone zostały również zdjęcia oraz tabele z wynikami przewodności cieplnej, gdzie pomiar przewodności realizowany był co kilkanaście sekund w ciągu doby. W dniu 29 marca 2021 r. beneficjent uzyskał 301 wyników, zaś 9 kwietnia 2021 r. uzyskane zostały 602 wyniki. Dodatkowo w raporcie podsumowującym etap nr 4 w załączniku nr 5 Parametry temperaturowo-wilgotnościowe, skarżąca przedstawiła wyniki 60 pomiarów wilgotności i 60 pomiarów temperatury w pomieszczeniach inteligentnego laboratorium. Wedle przekonania beneficjenta taka ilość wyników nie powinna być uznana za niewystarczającą. Zdaniem skarżącej ponadto, organ dyskwalifikuje opinię państwowej jednostki naukowej wyłącznie ze względu na okoliczność, że ta jest korzystna dla beneficjenta. W ocenie spółki nawet gdyby zachodziła uzasadniona podstawa do żądania zwrotu środków z tytułu niezrealizowania wszystkich wskazanych we wniosku o dofinasowanie czynności (mimo, że ich niewykonanie miało swoje obiektywne uzasadnienie, o czym mowa w raporcie), to z pewnością nie w całości. Zwrot ten powinien opiewać na marginalną kwotę. Organ nie neguje realizacji przez beneficjenta szeregu działań w ramach projektu oraz osiągnięcia określonych efektów. Beneficjent zrealizował szereg badań (nie zrealizował wszystkich badań) i skomponował jeden nowy produkt. Z wniosku o dofinansowanie nie wynika, że produktów miało być więcej. Ponadto beneficjent (co zgodne jest nie tylko z założeniami projektu, ale również logiką interwencji) kontynuował prace nad tym produktem, który najbardziej rokował tj. gipsem z dodatkiem mikrosfery. Na potwierdzenie stanowiska, o konieczności uwzględnienia zasady proporcjonalności, słuszności czy dobrej wiary przy określeniu kwoty do zwrotu dla skarżącej, spółka wskazała na wyrok TSUE C – 406/14 i wyrok NSA z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 567/22. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi oraz wniosku dowodowego. Dodatkowo wskazano, że rzekomo pominięta opinia, a w zasadzie raport z wizyty monitorującej z 18 listopada 2021 r. została powołana w decyzji. Raport został sporządzony w ramach postępowania kontrolnego przeprowadzonego w siedzibie skarżącej 12 sierpnia 2021 r. przez eksperta zewnętrznego, więc o którego udziale w postępowaniu skarżąca wiedziała już na etapie wizyty. Przedmiotem wizyty monitorującej było wyłącznie postępowanie na nabycie i montaż prototypowej linii technologicznej do wytwarzania materiałów budowlanych. Skarżąca złożył do informacji pokontrolnej zastrzeżenia. Na rozprawie 27 marca 2025 r. sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., odmówił przeprowadzenie dowodu wnioskowanego w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja w przedmiocie określenia skarżącej przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, udzielonego na podstawie umowy o dofinansowanie. Zaskarżona decyzja stanowi konsekwencję stwierdzenia przez organ, że skarżąca wykorzystała przekazane środki finansowe na cel inny niż określony w projekcie. Nie osiągnęła celu projektu, w tym realizacji wskaźników produktu i rezultatu, zakładanych we wniosku o dofinansowanie, co stanowi naruszenie § 3 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie, W ocenie skarżącej natomiast wskazane przepisy umowy o dofinansowanie nie zostały naruszone. Do nieprawidłowości, o jakiej mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w projekcie nie doszło, a sposób realizacji przez skarżącą projektu i efekt jaki osiągnęła nie powinny prowadzić do żądania zwrotu środków. Skarżąca zrealizowała bowiem istotną część projektu i osiągnęła efekt tych działań (sporządziła nowy produkt). Spółka kwestionuje przy tym, że z wniosku o dofinansowanie wynika, że produktów miało być więcej. Uważa, że nawet przy przyjęciu, że do nieprawidłowości doszło w związku z niezrealizowaniem wszystkich wskazanych we wniosku o dofinansowanie czynności, to zwrot ten powinien być marginalny, a żądanie zwrotu całości stanowi rażące naruszenie zasady proporcjonalności. Według skarżącej wykonanie projektu potwierdza przedłożony przez nią raport, którego zawartość merytoryczną organ pominął. Sąd stwierdza, że prawidłowe jest stanowisko organu. Punkt wyjścia rozważań stanowi przepis art. 184 ust.1 u.f.p., z którego wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust.1 pkt 2 i 3 tej ustawy (tj. m.in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W orzecznictwie sądowym powszechne jest stanowisko, że pod pojęciem "innych procedur" w rozumieniu art. 184 u.f.p. należy rozumieć także postanowienia umowy o dofinansowanie łączącej beneficjenta z instytucją zarządzającą (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 maja 2017 r. II GSK 2384/15, z 17 maja 2017 r. II GSK 2420/15, z 1 września 2017 r. II GSK 3214/16, 12 września 2017 r. II GSK 3597/15, z 11 października 2018 r. I GSK 931/18, z 17 października 2019 r. I GSK 1384/18). Umowa ta, zgodnie z art. 206 ust. 1 u.f.p., określa szczegółowe warunki dofinansowania projektu. Na podstawie zaś art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Przepis art. 207 ust. 9 stanowi z kolei, że po bezskutecznym upływie terminu do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. W wyroku z 8 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w tego typu sprawach, stosunek łączący Instytucję Zarządzającą z beneficjentem określany jest warunkami zawartej umowy o dofinansowanie, w której to umowie, z założenia instytucja zarządzająca występuje wobec beneficjenta z pozycji równorzędnej strony umowy. Tym samym umowa pomiędzy instytucją przyznającą dofinansowanie, a beneficjentem w zakresie dofinansowania tworzy zobowiązanie cywilnoprawne, mimo że istotnie pewne uprawnienia i obowiązki wynikające z tej umowy mają podłoże administracyjnoprawne, np. zobowiązanie do poddania się kontroli, tryb kontroli realizacji projektu lub zadania (art. 206 ust. 2 pkt 4 u.f.p.). Dopiero po wyczerpaniu określonych art. 207 u.f.p. przesłanek aktualizuje się władcza rola Instytucji Zarządzającej jako organu uprawnionego do dochodzenia zwrotu środków w trybie administracyjnym. Zatem w toku realizacji projektu, na skutek zawartej umowy o dofinansowanie, właściwą płaszczyznę oceny zachowania strony stanowi właśnie umowa o dofinansowanie (sygn. akt II GSK 247/16). Zdaniem sądu, skarżąca naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. i w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez naruszenie § 3 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 i 2 zapisów umowy o dofinansowanie. Stosownie do § 3 ust. 1 tej umowy beneficjent jest zobowiązany do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności w oparciu o ustawę o finansach publicznych w zakresie dotyczącym wydatkowania środków publicznych, wytycznymi horyzontalnymi, a także procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni i termin i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu, o których mowa w § 7 umowy w trakcie realizacji Projektu oraz w okresie jego trwałości. Zgodnie zaś z § 7 ust. 1 umowy beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu. W przypadku braku osiągnięcia zakładanych wskaźników na koniec okresu realizacji projektu beneficjent zobowiązany jest do zwrotu dofinansowania w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy wartością docelową wskaźnika a osiągniętą wartością wskaźnika lub całości dofinansowania w przypadku nieosiągnięcia celu projektu (§ 7 ust. 2 umowy). Istotna jest ponadto definicja wydatku kwalifikowalnego zawarta w podrozdziale 6.2 pkt 3 lit. e, f, g wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (§ 1 ust. 10 umowy), tj. wydatkiem kwalifikowanym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: e. został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie; f. jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu; g. został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. W niniejszej sprawie organ ustalił, że skarżąca nie zapewniła osiągnięcia celu projektu, w tym, realizacji wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Organ uznał przy tym 100% poniesionych przez skarżącą wydatków za niekwalifikowalne. Projekt miał dotyczyć opracowania kompleksowej technologii termomodernizacji istniejących budynków użyteczności publicznej przy wykorzystaniu surowców i materiałów na bazie odpadów i ubocznych produktów spalania węgla w elektrowniach wraz z dostosowaniem tych budynków do potrzeb osób z niepełnosprawnościami. Bezpośrednimi rezultatami projektu miały być opracowane procesy wytwarzania materiałów budowlanych o ulepszonych właściwościach, na bazie odpadów oraz technologia modernizacji istniejących budynków przy wykorzystaniu tych materiałów. Spółka miała w wyniku realizacji projektu świadczyć innowacyjną usługę polegającą na wykonaniu termomodernizacji budynku wraz z przystosowaniem obiektu do potrzeb osób z niepełnosprawnościami oraz z wyposażeniem budynku w zintegrowany, inteligentny system zarządzania pozwalający na obniżenie zapotrzebowania energetycznego i kosztów eksploatacji. Skarżąca natomiast, w ramach projektu, wybudowała zakład produkcyjny i laboratorium do badania materiałów budowlanych, a jedynym opracowanym w ramach projektu materiałem był tynk wewnętrzny z dodatkiem mikrosfery o niskich właściwościach termoizolacyjnych w porównaniu do tynków dostępnych na rynku. Zrealizowane prace nie były badawczymi i nie uzyskano w ich wyniku żadnej nowej wiedzy. Skarżąca miała też m.in. wybudować linię prototypową do celów badawczych, a wybudowała linię produkcyjną. Zdaniem sądu przeprowadzona i opisana szczegółowo w uzasadnieniu decyzji analiza wszystkich etapów projektu wykazuje, że skarżący nie realizował projektu zgodnie z wnioskiem i nie osiągnął zakładanych celów i wskaźników projektu. Z uwagi na dokładne i wręcz drobiazgowe ustalenia, z którymi sąd się zgadza, nie ma potrzeby przytaczania ich po raz kolejny. Powyższych ustaleń organ dokonał w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, na który składają się: ostateczna informacja pokontrolna z 29 grudnia 2023 r. nr 7/N/I/RPO/2023, sporządzona po przeprowadzeniu kontroli doraźnej projektu, dokumentacja dostarczona przez skarżącą, dokumenty aplikacyjne, opinia eksperta zewnętrznego dr. hab. Inż. J. S. z 6 marca 2023 r., raport nr [...] sporządzony przez Sieć Badawczą Łukasiewicz – Instytut Ceramiki i Materiałów Budowlanych, przedłożony przez skarżącą. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie stanowi wady przeprowadzonego postępowania dowodowego niepowołanie biegłego w jego toku, a wykorzystanie w nim opinii eksperta zewnętrznego sporządzonej na etapie kontroli. Nie ma bowiem żadnych regulacji prawnych zobowiązujących organ do ponowienia dowodu w toku wszczętego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego podczas postępowania kontrolnego. Powołanie biegłego w postępowaniu administracyjnym i weryfikacja sporządzonej opinii, nie było zatem konieczne. Jeżeli strona uważała, że taka konieczność istnieje, mogła złożyć wniosek o powołanie kolejnego biegłego w sprawie, czego jednak nie uczyniła. Dowodu z opinii eksperta zewnętrznego nie podważa ponadto, jak sugeruje skarżąca, okoliczność że J. S. uzyskał stopień doktora nauk technicznych z metalurgii, a praca habilitacyjna dotyczyła budowy i konstrukcji maszyn. Fakt ten nie świadczy bowiem o tym, że ekspert nie jest również ekspertem w dziedzinie materiałów budowlanych. Zdaniem sądu nie ma podstaw do kwestionowania kompetencji eksperta, którego wybór został dokonany zgodnie z Wytycznymi w zakresie korzystania z usług ekspertów w ramach programów operacyjnych na lata 2014-2020, ustawą z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818) oraz przyjętą przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego Procedurą naboru kandydatów na ekspertów i prowadzenia Wykazu Kandydatów na Ekspertów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020 dla działań finansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Wymaga wyjaśnienia, że opinia biegłego (eksperta) stanowi dowód w sprawie i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie organu w toku postępowania. W niniejszej sprawie organ takiej oceny dokonał. Co istotne, wbrew zarzutom skargi, organ nie pominął raportu przedstawionego przez skarżącą, lecz również dokonał jego oceny, jednocześnie dokonując porównania z wnioskami wypływającymi z opinii eksperta zewnętrznego. Wbrew twierdzeniom skarżącej raport został uwzględniony zarówno w decyzji zarządu z 17 lipca 2024 r. jak i decyzji zarządu z 11 grudnia 2024 r. W decyzji z 17 lipca 2024 r. organ stwierdził bowiem, że nie ma on charakteru przesądzającego o zasadności racji beneficjenta, że projekt został zrealizowany poprawnie, a wymagane jego efekty zostały osiągnięte i potraktował raport jako stanowisko strony w sprawie. To, że organ w decyzji wydanej w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedstawił obszerną analizę i ocenę tego raportu, nie świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Stanowisko organu, że raport przedłożony przez stronę w większości potwierdza brak realizacji celu projektu i jest zgodny z ustaleniami eksperta zewnętrznego jest uzasadnione. O powyższym świadczy m.in. fragment raportu, zgodnie z którym: "Modernizacja badawczego budynku, która była elementem zadań w projekcie została ograniczona ze względu na skuteczne opracowanie jednego rodzaju materiału izolacyjnego w postaci tynku wewnętrznego (...). Z tego też powodu ograniczono i zakres planowanych pierwotnie prac konstrukcyjnych do modernizacji badawczego obiektu do tych możliwych do wykonania z użyciem opracowanego innowacyjnego tynku. Analiza zakresu termomodernizacji obiektu została wykonana z użyciem programu KAN (...) jedynie tego opracowanego nowego produktu jakim były tynki wewnętrzne. Elementy wewnętrzne właściwych ścian zostały pokryte osłonkami tynkowymi zgodnie z wynikami symulacji wykonanych w KAN, z tym że nie spodziewano się uzyskania przełomowych wyników poprawy cieplnej budynku realizując jedynie prace tynkarskie." Organ ponadto prawidłowo odmówił wiarygodności tym częściom raportu, które stwierdzają realizację pewnych prac, jednak brak jest ich udokumentowania. Ważne bowiem jest, że podstawę raportu oraz opinii eksperta zewnętrznego przedmiotowego projektu stanowiły te same dokumenty źródłowe. Skarżąca nie przedstawiła innych dowodów potwierdzających realizację prac. Obowiązkiem spółki było takie udokumentowanie zrealizowanych prac w ramach projektu, aby sposób ich wykonania nie budził wątpliwości. Skarżąca, składając zastrzeżenia do informacji pokontrolnej wprost stwierdziła, że nie jest w stanie kompleksowo umotywować swojego stanowiska, a przekazanie szczątkowej argumentacji uznaje za niecelowe, bowiem nie prowadzące do osiągnięcia spodziewanego rezultatu. W skardze spółka również nie wykazuje, że zrealizowała projekt w całości, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Ogólnie jedynie stwierdza, że sposób realizacji przez beneficjenta projektu i efekt jaki osiągnął nie powinny prowadzić do żądania zwrotu środków. Eksponuje ponadto skomponowanie produktu - gipsu z dodatkiem mikrosfery, co z resztą w sprawie nie jest kwestionowane oraz wskazuje na sporządzenie wyników prac z etapu 3. Podnosi, że niewykonanie wszystkich prac miało swoje obiektywne uzasadnienie, o czym mowa w raporcie. Skarżąca pomija przy tym, że bezpośrednim rezultatem projektu nie miało być skomponowanie jednego produktu, a opracowanie procesów wytwarzania materiałów budowlanych o ulepszonych właściwościach, na bazie odpadów oraz technologia modernizacji istniejących budynków. Wbrew twierdzeniom skarżącej przy tym plan prac B+R w części "Wdrożenia", Realizacja części inwestycyjnej (str. 22) zawiera zapis, że "część ta polega na wytworzeniu produktów docelowych, dostosowaniu surowca do produkcji materiałów do ociepleń ścian, podłóg i sufitów. W zależności od wyników projektu wstępnie planowane jest wytworzenie 2- 4 produktów docelowych, w różnych formach." Z koli w części tego planu prac "Efekt końcowy etapu – kamień milowy" wskazano, że "Produktem - efektem realizacji etapu – będą ulepszone materiały budowlane na bazie odpadów, wraz z recepturami ich wytwarzania". – gdzie wyraźnie jest mowa o materiałach budowlanych w liczbie mnogiej. Tymczasem skomponowano jeden produkt i to o niskich właściwościach termoizolacyjnych. Sąd zgadza się ponadto ze stanowiskiem, że wykonanie jednej czynności - położenia tynku wewnątrz budynku - nie można nazwać termomodernizacją. Dodatkowo należy podnieść, że przeprowadzenie badań nie było samo w sobie celem projektu, ale środkiem do osiągnięcia celu projektu. Braku realizacji celu projektu, przedstawionego we wniosku o dofinansowanie i zaakceptowanego przez organ nie uzasadniają natomiast ograniczenia prac badawczych w kolejnych etapach na skutek nie osiągnięcia zamierzonych w projekcie celów rezultatu. Działań takich nie usprawiedliwia stanowisko zawarte w raporcie. Przykładowo argumentowano w nim, że w ramach projektu nie było możliwości przeprowadzenia pełnej termomodernizacji badawczego obiektu, gdyż wymagałoby to bardzo dużych nakładów oraz licznych zezwoleń budowlanych i przedłużyłoby realizacje projektu, a ponieważ nie udało się opracować innych materiałów budowlanych do izolacji zewnętrznych stąd też zagadnienie optymalizacji sprowadziło się do użycia najlepszej mieszanki izolacyjnej wewnątrz budynku i wskazania grubości warstwy tynkowej możliwej lokalnie do nałożenia na izolowaną powierzchnię". Stosownie bowiem do § 3 ust. 8 regulaminu konkursu, beneficjent zobowiązany jest do składania sprawozdań z postępu prac badawczych określonych w Planie prac B+R. W terminie 10 dni liczonych od dnia planowanego zakończenia danego etapu prac (osiągnięcia kamienia milowego) Beneficjent składa do IZ RPO WŚ 2014-2020 sprawozdanie w którym potwierdza wykonanie prac w planowanym zakresie i osiągniecie zakładanych efektów, w tym osiągnięcie zakładanego poziomu gotowości technologicznej. W razie nie osiągnięcia planowanych efektów w planowanym terminie Beneficjent ma możliwość wystąpienia do IZ RPO WŚ 2014-2020 z prośbą o wyrażenie zgody na wprowadzenie modyfikacji w Planie prac B+R. Brak zgody IZ RPO WŚ 2014-2020 na wprowadzenie zmian do Planu prac B+R powoduje konieczność wstrzymania realizacji projektu, co wiąże się z brakiem możliwości sfinansowania. Z kolei w świetle § 3 ust. 7 regulaminu przerwanie realizacji projektu badawczego oraz rezygnacja z wdrożenia wyników prac B+R nie będzie skutkować zwrotem środków wyłącznie w przypadku, gdy w trakcie realizacji prac B+R Beneficjent wykaże, że wdrożenie nie jest możliwe ze względów technicznych i/lub ze względu na brak lub nikłą wartość merytoryczną wyników dotychczas przeprowadzonych prac B+R bądź też nie jest uzasadnione ze względów ekonomicznych. W sytuacji zaistnienia powyższych okoliczności Beneficjent zobowiązany jest niezwłocznie poinformować Instytucję Zarządzającą i przedstawić stosowną dokumentację, potwierdzającą przerwanie realizacji projektu lub rezygnację z wdrożenia wyników prac B+R. Jednocześnie zgodnie z § 2 ust. 2 umowy beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, a w przypadku zmian w projekcie dokonanych w trakcie jego realizacji zgodnie z postanowieniami § 22 umowy, beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu uwzględniając zaakceptowane przez Instytucję Zarządzającą zmiany zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie. Uprawnione jest zatem stanowisko organu, że skoro w wyniku realizacji etapu I jedynym produktem, który spełniał oczekiwania jakościowe pod względem izolacyjnym był gips z mikrosferą wobec czego, tylko ten produkt został poddany dalszym badaniom i testom, w związku z czym zakres zadania uległ zmianie, skarżąca powinna o tym fakcie poinformować IZ i dokonać aktualizacji zapisów planu prac B+R w tym zakresie, czego nie zrobiła. Organ dowiedział się o tym dopiero z raportu, co potwierdza argumentacja skargi, w świetle której niewykonanie wszystkich prac miało swoje obiektywne uzasadnienie, o czym mowa w raporcie. Argumentacja ta potwierdza też stanowisko organu, zgodnie z którym raport w dużej mierze stanowi odpowiedź na opinię eksperta zewnętrznego nie tyle w kontekście samej realizacji projektu co w odniesieniu do stawianych zarzutów próbując poniekąd usprawiedliwić niezgodną z założeniami bądź niepełną realizację projektu. Wymaga podkreślenia, że tryb zmiany projektu jest sformalizowany i precyzyjnie opisany w umowie o dofinansowanie w § 22. W świetle tej regulacji skarżąca była zobowiązana do zgłoszenia modyfikacji w formie pisemnej, na stosownym formularzu, przed ich dokonaniem, celem uzyskania pisemnej akceptacji. Skarżąca obowiązków tych nie dopełniła, lecz samodzielnie podjęła decyzję o zmodyfikowaniu projektu. Nie zwalnia z obowiązku zgłoszenia zmian uznanie przez skarżącą, że są one "obiektywnie uzasadnione". Umowa nie czyni w tym zakresie żadnych wyjątków. Środki publiczne przeznaczone na wykonywanie projektów realizowanych w ramach programów finansowych ze środków europejskich mają charakter bezzwrotny i powinny być wykorzystywane zgodnie z prawem, obowiązującymi procedurami, a także ściśle z celem, na który zostały przekazane. Są one również rozliczane w sposób szczególny. Beneficjent po otrzymaniu ww. środków ma obowiązek ich rozliczenia w zakresie finansowym i rzeczowym oraz zwrotu w określonych sytuacjach. W przypadku udzielenia dotacji ze środków publicznych nie dochodzi do zmiany jej statusu ze środków publicznych na wartość prywatną i tym samym beneficjent nie włada nią dowolnie, bez ograniczeń jak właściciel, a może ją jedynie wykorzystać w sposób ściśle określony przepisami prawa. W przeciwnym razie zobowiązany będzie do ich zwrotu. Taka sytuacja zaszła właśnie w niniejszej sprawie. Przystępując do konkursu i podpisując umowę o dofinansowanie skarżąca zobowiązała się do przestrzegania postanowień regulaminu konkursu oraz umowy i w konsekwencji do zgłoszenia wszelkich modyfikacji projektu. Naruszenia zasady zupełności materiału dowodowego nie uzasadnia argumentacja skargi, zgodnie z którą organ nie uwzględnił w treści decyzji opinii A. W., ponieważ była to opinia niejednoznaczna. Organ wprawdzie w uzasadnieniach decyzji nie wymienia nazwiska tego eksperta, to jednak opisuje wizytę monitorującą w miejscu realizacji projektu 18 listopada 2021 r. z udziałem eksperta zewnętrznego. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącej, wiedziała ona o udziale tego eksperta podczas wizyty. Raport z wizyty ponadto znajduje się w aktach sprawy, które zostały udostępnione prezesowi zarządu spółki 17 listopada 2023 r. Co istotne, zakres obu opinii jest odmienny. Przedmiotem wizyty monitorującej było bowiem wyłącznie postępowanie na nabycie i montaż prototypowej linii technologicznej do wytwarzania materiałów budowlanych. Z tych względów sąd, na podstawia art. 106 § 3 p.p.s.a., odmówił przeprowadzenia dowodu z pisma Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 6 lutego 2024 r. na okoliczność wykazania, że organ nie dokonał wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (tj. według strony pominął opinię A. W.). W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 84 oraz art. 107 § 3 k.p.a. są niezasadne. W związku z ustaleniem, że skarżąca wykorzystała przekazane środki finansowe na cel inny niż określony w projekcie, a także wydatkowała je niezgodnie z § 3 ust. 1 umowy, nie zapewniła osiągnięcia celu projektu, w tym realizacji wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie, organ prawidłowo, na podstawie § 25 ust. 2 pkt 1 umowy, rozwiązał umowę bez wypowiedzenia, orzekając o zwrocie otrzymanego dofinansowania. Zgodnie z powołaną regulacją IZ może rozwiązać niniejszą umowę bez wypowiedzenia, jeżeli beneficjent wykorzystał przekazane środki finansowe (w całości lub w części) na cel inny niż określony w projekcie lub niezgodnie z niniejszą umową oraz przepisami prawa lub procedurami właściwymi dla programu. W przypadku rozwiązania umowy z powodów, o których mowa w ust. 1 i 2, Beneficjent jest zobowiązany do zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami (...) - § 25 ust. 3 umowy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw przy określaniu kwoty dofinansowania do zwrotu uwzględnienia zasad proporcjonalności, słuszności czy dobrej wiary. Zgodnie z art. 6 ustawy wdrożeniowej system realizacji programu zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawanie, kontrolowanie, nakładanie korekt finansowych, odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje (ust. 1); podstawę systemu realizacji programu mogą stanowić w szczególności przepisy prawa, wytyczne, szczegółowy opis priorytetów programu, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (ust. 2). W związku z powyższym organ prawidłowo wskazał na postanowienia rozdziału 8.8 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, zgodnie z którymi na etapie rozliczenia końcowego wniosku o płatność kwalifikowalność wydatków w projekcie oceniana jest w odniesieniu do stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu, co jest określane jako reguła proporcjonalności. Założenia merytoryczne projektu, o których mowa w pkt 2, mierzone są poprzez wskaźniki produktu i rezultatu bezpośredniego, określone we wniosku o dofinansowanie projektu. Zgodnie z regułą proporcjonalności, w przypadku nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu właściwa instytucja będąca stroną umowy może uznać za niekwalifikowalne wszystkie wydatki lub odpowiednią część wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu. Wysokość wydatków niekwalifikowalnych uzależniona jest od stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu. Wymaga wyjaśnienia, że decydującym kryterium kwalifikowalności jest zgodność wydatków z celami projektu, harmonogramem jego realizacji i obowiązującymi w tym zakresie procedurami i nie ma tu znaczenia charakter projektu. Inaczej mówiąc cały projekt oraz założone jego cele należy traktować kompleksowo. Brak jest podstaw prawnych do różnicowania środków, w ramach tej samej procedury na cześć wydatkowana w sposób prawidłowy i część dotkniętą uchybieniami, gdy cele projektu nie zostały zrealizowane. Skoro w niniejszej sprawie, jak wyżej wykazano, cel projektu nie został osiągnięty, w tym nie zrealizowano wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie, organ prawidłowo, uznał 100% poniesionych wydatków za niekwalifikowalne. Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.