I SA/Ke 572/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...]. nr [...] Sygn. akt I SA/Ke [...] UZASADNIENIE 1. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: zakład, organ) utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r. błędnie wskazując, że jej przedmiotem była odmowa M. C. prawa zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. bowiem przedmiotem tej decyzji była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wniosku M. C. z [...] r. 1.1 Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] r. M. C., w reakcji na wezwanie do zapłaty składek za marzec, kwiecień i maj, zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z opłacania tych składek na podstawie COVID – 19, który złożyła [...] r. do urny (jedyny możliwy wtedy kontakt) w Biurze Terenowym ZUS w S.. 1.2 Decyzją z [...] r. zakład odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku M. C. z [...] r. W uzasadnieniu podał, że do [...] r. nie wpłynął wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Zgodnie z art. 31zp ust. 1 ustawy z [...] r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), dalej: "ustawa COVID – 19", wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od 1 marca do [...] r. płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do [...] r. 1.3 Pismem z [...] r. M. C. zwróciła się do zakładu o ponowne rozpatrzenie wniosku i wyjaśniła, że jej oświadczenie z [...] r. jest prawdziwe i może być poparte oświadczeniem świadka. Do pisma dołączyła kserokopię wniosku. 1.4 W ww. decyzji z [...] r. organ wyjaśnił, że nie stwierdził do [...] r. wpływu wniosku M. C. – brak takiego dokumentu w systemie. 2. Na powyższą decyzję M. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzuciła, że złożyła wniosek o umorzenie składek w jedyny wtedy możliwy sposób podczas wybuchu pandemii w formie papierowej do przeznaczonej na ten cel urny w Inspektoracie ZUS w S.. 2.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: 3.1 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a." 3.2 Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. 3.3 W pierwszej kolejności należy wskazać na istotną wadę zaskarżonego rozstrzygnięcia, w którym organ ponownie rozpoznając sprawę błędnie przyjął, że jej przedmiotem jest merytoryczne rozpoznanie wniosku (vide pkt 1 uzasadnienia). Jego obowiązkiem było natomiast dokonanie oceny istnienia przeszkód dla wszczęcia postępowania administracyjnego (rozpoznania wniosku). 3.4 Przedmiotem rozpoznawanej sprawy była ocena zgodności z obowiązującymi przepisami odmowy M. C. wszczęcia postępowania w sprawie wniosku zawartego w piśmie z [...] r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności składkowych. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte na podstawie art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy COVID - 19, zgodnie z którym wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do dnia [...] r. - w przypadku składek należnych za okres od [...] r. do [...] r. Przepis art. 31zo ust. 1 tej ustawy stanowi, że na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem [...] r. i na dzień [...] r., 2) w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. i na dzień [...] r., 3) w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. i na dzień [...] r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. 3.5 W realiach niniejszej sprawy organ zastosował powyższe przepisy czyniąc to w odniesieniu do wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek zawartego w piśmie z [...] r. Wskazuje na to treść decyzji z [...] r., treść zarzutów skarżącej zawartych w piśmie z [...] r. i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z [...] r. oraz w skardze, że złożyła ona wniosek już w kwietniu 2020 r. (30 kwietnia 2020 r.). Tymczasem postępowanie w przedmiocie przyznania zwolnienia z opłacania składek na podstawie art. 31zp ust. 1 ustawy COVID - 19 jest postępowaniem wszczynanym nie z urzędu, lecz właśnie na wniosek. Zastosowanie znajduje zatem m.in. przepis art. 61 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: "k.p.a.", zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ nie poczynił jednak wystarczających ustaleń w zakresie wyjaśnienia, czy wniosek w istocie wpłynął w kwietniu 2020 r. W ocenie sądu, postępowanie takie narusza zasady wyrażone w k.p.a. Należy bowiem wskazać, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Konieczne zatem jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. 3.6 Powszechnie wiadomym jest, że w okresie epidemii przeorganizowana została praca wielu urzędów, w tym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest również sporne, że w Zakładzie funkcjonowała możliwość złożenia wniosków do odpowiedniej skrzynki, bez kontaktu z pracownikiem organu. Skorzystanie z takiej drogi wiązało się z brakiem uzyskania potwierdzenia złożenia dokumentów. Na tę okoliczność powoływała się zresztą skarżąca w piśmie z [...] r. Brak zatem możliwości udokumentowania złożenia dokumentów do przedmiotowej skrzynki powoduje, że okoliczność ta winna być wykazana w sposób, jaki może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis art. 75 § 2 k.p.a. stanowi z kolei, że jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania (...). 3.7 Zakład nie uwzględnił oświadczenia skarżącej zawartego w piśmie z [...] r. i w nader lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podał przyczyn tego stanu. Nie wyjaśnił również procedury składania wniosków do skrzynki i ewentualnych ułomności tego sposobu składania pism, w tym potwierdzenia ich złożenia. Tym samym nie wskazał w jaki sposób skarżąca miałby wykazać, że złożyła wniosek. Poza stwierdzeniem nieodnotowania wniosku w systemie organ nie przedstawił w aktach sprawy jakichkolwiek innych okoliczności wskazujących na dążenie do wyjaśnienia okoliczności złożenia wniosku. Nie skorzystano z możliwości odebrania od skarżącej oświadczenia, nie wzięto też pod uwagę, że z uwagi na tryb składania dokumentów do skrzynki podawczej, nie miała ona możliwości uzyskania potwierdzenia. Nie rozważono możliwości zastosowania art. 81a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. 3.8 Nawet w sytuacji, gdyby prawidłowo przeprowadzone ustalenia organu doprowadziły do tezy, że wniosek skarżącej nie wpłynął w kwietniu 2020 r., to rozpoznając wniosek z [...] r. organ również dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Przyjęcie przez organ, że to wniosek z [...] r. należy poddać rozpoznaniu, determinowało uznanie, że wniosek ten został złożony po terminie. Jak bowiem stanowi cytowany już wyżej przepis art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy COVID - 19, wniosek taki należało złożyć do [...] r. Wobec złożenia wniosku po tym terminie, czyli [...] r., organ odmówił wszczęcia postępowania w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 31zq ust. 7 ustawy COVID - 19, odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Na podstawie art. 31zq ust. 8 ustawy, od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji (...). W podstawie prawnej decyzji z [...] r. zawarty został przepis tej ustawy, mianowicie art. 61a § 1 k.p.a., stanowiący, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza podstawa odmowy nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Objaśniając zaś znaczenie drugiej podstawy należy zwrócić uwagę na jej nieostre sformułowanie. Przyjmuje się, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2016 r. II FSK 301/15, wyrok dostępny jest na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.9 W przedmiotowej sprawie zastosowany został powyższy tryb. Organ uznał bowiem, że przeszkodę w prowadzeniu postępowania stanowi złożenie wniosku po terminie. Tym samym odmówił jego wszczęcia. Należy jednak podnieść, że postępowanie to narusza przepisy prawa, bowiem całkowicie pomija treść art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Stanowi on w ust. 1, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu [...] przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 stanowi, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z kolei przepis art. 15zzzzzn2 ust. 3 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Omawiany przepis art. 15zzzzzn2 COVID-19 to szczególne rozwiązanie prawne, które reguluje kwestie związane z terminami w postępowaniu administracyjnym w sposób odmienny, niż w normalnych okolicznościach. Przywołana regulacja wyznacza kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom ze skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. 3.10 Jak wyżej wspomniano, organ całkowicie pominął omawiany przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 i nie rozważył możliwości jego zastosowania. Z akt sprawy nie wynika żadna informacja na temat wdrożenia procedury objętej wyżej przytoczonymi normami. Okoliczności sprawy wskazują zaś, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19. Opisany w art. 31zp ust. 1 ustawy [...] termin [...] r. do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności należy uznać za przewidziany przepisami prawa administracyjnego termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki. Organ stwierdził uchybienie temu terminowi, czyniąc to w decyzji z [...] r. czyli w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Poza sporem jest, że stan ten obowiązuje od 20 marca 2020 r., czyli od dnia wejścia życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U.2020.491). Po stwierdzeniu zatem uchybienia terminu do złożenia wniosku obowiązkiem organu jest zawiadomienie strony o uchybieniu terminu (art. 15 zzzzzn2 ust. 1), wyznaczenie stronie terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2) oraz pouczenie o treści ust. 3 tego przepisu wydłużającego termin tygodniowy z art. 58 § 2 k.p.a. do terminu 30 dni. Czynności tych organ również zaniechał. 3.11 Podsumowując, organ nie wezwał skarżącej w trybie art. 75 § 2 k.p.a. do wyjaśnienia kwestii złożenia wniosku w kwietniu 2020 r. Nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Naruszył tym samym art. 7, art. 8, art. 61 § 1 i § 3, art. 75 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Bez wyczerpania prawidłowej procedury w sprawie wniosku z kwietnia 2020 r. przedwcześnie przeszedł do rozważenia wniosku z [...] r., w trakcie którego pominął regulację z art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19. 3.12 W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wezwie skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie wniosku z kwietnia 2020 r. Uwzględni przy tym procedurę, zgodnie z którą odbywało się wnoszenie podań w tamtym czasie, kiedy to obowiązywały szczególne ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Uwzględni również, że strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku oraz okoliczność, że skoro sam Zakład przyjął określony tryb wnoszenia wniosków mogący wywoływać tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutków przenosić na strony. Ewentualnie, w razie konieczności rozważenia wniosku z [...] r., wdroży procedurę z art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Jej wynik wskaże organowi, czy zasadnym będzie merytoryczne rozpoznanie wniosku czy też odmowa wszczęcia postępowania. 3.13 Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art.135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję.