I SA/Ke 589/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości; 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz Burmistrza Miasta J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] stwierdził, że zażalenie Burmistrza Miasta J. z dnia [...] 2012 r. w części dotyczącej pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w sprawie zwrotu tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 2 kwietnia 2012 r. dotyczącego zobowiązanej Z.B. jest niedopuszczalne. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że Burmistrz Miasta J. skierował do organu egzekucyjnego - Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. tytuł wykonawczy numer [...] z dnia 2 kwietnia 2012 r. obejmujący zaległość z tytułu podatku od nieruchomości za miesiąc kwiecień 2011 r. dotyczący zobowiązanej Z. B.. Pismem z 30 maja 2012 r. wierzyciel wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do dnia 5 lutego 2013 r. z uwagi rozłożenia na raty zaległości objętej tym tytułem wykonawczym. Naczelnik Urzędu Skarbowego w J. pismem z 12 czerwca 2012 r., nr [...], zwrócił wierzycielowi tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 2 kwietnia 2012 r. Uzasadniając zwrot tytułu wykonawczego, organ wskazał, że nie istnieje możliwość zawieszenia postępowania, bowiem postępowanie egzekucyjne na podstawie wskazanego tytułu wykonawczego nie zostało wszczęte. Burmistrz Miasta J. złożył zażalenie, kwalifikując pismo w sprawie zwrotu tytułu wykonawczego jako postanowienie. Uznając zażalenie za niedopuszczalne Dyrektor Izby Skarbowej w K. przywołał treść art. 29 § 2 Uznając zażalenie za niedopuszczalne Dyrektor Izby Skarbowej w K. przywołał treść art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 229, poz.1954), dalej "u.p.e.a." i wyjaśnił, że zwrot tytułu wykonawczego może mieć miejsce przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, gdy wystąpi jedna z przesłanek niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, tj. gdy obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie podlega egzekucji administracyjnej lub, gdy tytuł wykonawczy nie zawiera któregokolwiek z wymogów wskazanych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Na etapie badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego w J. nie stwierdził wystąpienia opisanych powyżej przesłanek, tak więc nie zaistniała podstawa prawna do zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. Tytuł wykonawczy został dopuszczony do egzekucji administracyjnej, co potwierdzone zostało przez nadanie temu tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu do egzekucji. Nadanie tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu do egzekucji administracyjnej nie powoduje skutku w postaci wszczęcia egzekucji administracyjnej, bowiem nie jest to czynność określona w art. 26 § 5 u.p.e.a. W ocenie organu pojęcie wszczęcie egzekucji administracyjnej jest tożsame z pojęciem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Nie powoduje wszczęcia postępowania sam wpływ tytułu wykonawczego do organu egzekucyjnego. Twierdzenie to uzasadnia przewidziana w art. 29 § 2 u.p.e.a. forma zwrotu tytułu wykonawczego nie zaś umorzenia wszczętego postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego (egzekucji administracyjnej) następuje zatem z chwilą doręczenia przez organ egzekucyjny zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia przez organ egzekucyjny dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 u.p.e.a.). W przedmiotowej sprawie zobowiązanej nie został doręczony odpis tytułu wykonawczego numer [...] z dnia 2 kwietnia 2012 r., zatem postępowanie egzekucyjne na podstawie tego tytułu wykonawczego nie zostało wszczęte w trybie art. 26 § 5 u.p.e.a. Zgodnie z art. 56 §1 pkt 1 u.p.e.a. w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnych, postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu. W rozpatrywanej sprawie, wierzyciel wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w związku z rozłożeniem na raty spłaty zaległości objętej tytułem wykonawczym nr [...]. Wystąpienie tej przesłanki powoduje z mocy samego prawa zawieszenie postępowania egzekucyjnego, jednakże skutek taki wywołać może jedynie w postępowaniu egzekucyjnym, które zostało wszczęte i jest w toku. Skoro postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte i się nie toczy, brak było podstawy prawnej do zawieszenia tego postępowania, co prawidłowo stwierdził Naczelnik Urzędu Skarbowego w J.. Przyznanie ulgi w spłacie zaległości podatkowej, wyklucza możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny - Naczelnika Urzędu Skarbowego w J.. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego w takim stanie faktycznym byłoby niezgodne z przepisami prawa (skierowanie egzekucji do należności czasowo niewymagalnej) i wywoływałoby negatywne skutki z jednej strony dla zobowiązanego, z drugiej zaś strony dla wierzyciela. Takie działanie zaprzeczałoby istocie instytucji ulgi, która ma na celu zapewnienie dobrowolnej spłaty przez zobowiązanego zaległości w wysokościach i terminach określonych w decyzji organu podatkowego i naruszałoby podstawową zasadę zaufania obywateli do organów państwa. W odniesieniu zaś do wierzyciela, spowodowałoby przeniesienie, na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a., na wierzyciela ciężaru zapłaty należności z tytułu kosztów egzekucyjnych, powstałych w toku egzekucji wszczętej i prowadzonej niezgodnie z prawem. Podsumowując, organ stwierdził, że w związku z udzieleniem przez Burmistrza Miasta J. ulgi w postaci rozłożenia na raty spłaty zaległości z tytułu podatku od nieruchomości, zaistniała czasowa przeszkoda do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Przeszkoda ta powstała po dopuszczeniu tego tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Z uwagi natomiast na fakt, że postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte, organ egzekucyjny pozbawiony został również podstawy prawnej do zawieszenia postępowania na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić w przypadkach przewidzianych w art. 56 § 1 u.p.e.a., dopiero po jego wszczęciu, a więc po wystąpieniu okoliczności wymienionych w art. 26 § 5 tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego zwrot tytułu wykonawczego, był w istocie tylko czynnością techniczną, a jego uzasadnienie sprowadzało się do stwierdzenia braku możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego, które nie zostało wszczęte na podstawie art. 26 § 5 u.p.e.a. Nie mógł stanowić podstawy zwrotu przepis art. 29 § 2 u.p.e.a., w sytuacji, gdy organ egzekucyjny nie stwierdził na etapie badania dopuszczalności egzekucji przesłanek uniemożliwiających wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z przepisem art. 17 § 1 u.p.e.a. zażalenie służy na postanowienia wydane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela, jeżeli ustawa o postępowaniu egzekucyjnym lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowią. Przepisy u.p.e.a., nie przewidują w swej treści uregulowania na wypadek wystąpienia przez wierzyciela z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, które nie zostało wszczęte przez organ egzekucyjny. Takich uregulowań nie zawierają także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071) dalej "K.p.a.", które na mocy art. 18 u.p.e.a., mają posiłkowe zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro przepisy wymienionych ustaw nie przewidują wydania postanowienia w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych wierzycielowi, brak było możliwości wniesienia zażalenia w rozpatrywanej sprawie. Pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia 12 czerwca 2012 r. nr: [...] w sprawie zwrotu tytułu wykonawczego nie może zostać uznane za postanowienie i zażalenie w takim przypadku jest niedopuszczalne. Na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. Burmistrz Miasta J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ egzekucyjny Naczelnik Urzędu Skarbowego w J. nadał przesłanym tytułom egzekucyjnym, w tym tytułowi dotyczącemu Z.B., klauzule wykonalności. Z uwagi na rozłożenie na wniosek dłużnika na raty zaległości po nadaniu klauzuli wykonalności, wierzyciel wystąpił do organu egzekucyjnego o zawieszenie prowadzonych postępowań do dnia 5 lutego 2013 r., zgodnie z decyzjami o układzie ratalnym zaległości podatkowych. Pismo organu egzekucyjnego w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego skarżący zakwalifikował jako postanowienie na które złożył zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej w K.. Skarżący nie kwestionując twierdzenia organu, że nie doszło do wszczęcia egzekucji administracyjnej zarzucił, że brak wszczęcia egzekucji wynika z braku działania organu egzekucyjnego mimo, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności określone w art. 29 § 1 u.p.e.a. upoważniające do zwrotu tytułu wykonawczego. Podniósł, że przepisy u.p.e.a. nie przewidują, aby w przypadku rozłożenia zaległości podatkowych na raty lub odroczenia terminu płatności organ egzekucyjny zaniechał dalszych działań i nie doprowadził do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Przepisy ustawy nie dają też podstaw prawnych do zwrotu tytułów egzekucyjnych wierzycielowi, gdy nastąpiło rozłożenie należności podatkowej na raty bądź jej odroczenie. Podkreślił, że czasowa przeszkoda do wszczęcia i prowadzenia postępowań egzekucyjnych, powstała po dopuszczeniu tych tytułów wykonawczych do egzekucji administracyjnej. Zdaniem skarżącego organ rozpatrując odwołanie Burmistrza winien w pierwszej kolejności wyjaśnić dlaczego organ egzekucyjny nie podjął żadnych działań zmierzających do wszczęcia egzekucji, pomimo prawnego obowiązku do jakiego został powołany. Zgodnie z art. 56 § 1 u.p.e.a. przyczyną zawieszenia postępowania jest, jak w sytuacji rozpatrywanej sprawy, między innymi odroczenie terminu obowiązku albo rozłożenie na raty spłat należności pieniężnej. Jednak aby zawiesić postępowanie egzekucyjne musi ono być przez organ egzekucyjny, wszczęte. Nie można zaakceptować poglądu organu, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec rozłożenia należności na raty lub odroczenie terminu płatności byłoby niezgodne z prawem i naruszało normę art. 64c § 3 u.p.e.a. Przepis ten bowiem stanowi, że niezgodność z prawem byłaby jedynie wtedy, gdyby pobrano od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych. W konkluzji skarżący stwierdził, że działania organu egzekucyjnego nie opierają się na przepisach u.p.e.a. lecz mają charakter dowolny, zaś organ drugiej instancji działanie te akceptuje. W odpowiedzi na skargę, organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei stosownie do unormowania art. 3 § 2 pkt 3 ustawa p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów Sąd stwierdził, że narusza ono przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 17 § 1 u.p.e.a. wprowadza ogólną zasadę, że wszelkie rozstrzygnięcia i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego wydawane są w formie postanowień, chyba że ustawa stanowi inaczej. Postanowienia te są zaskarżalne, o ile przepis u.p.e.a. lub K.p.a. tak stanowią. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny przed przystąpieniem do egzekucji bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych wart. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, przysługuje zażalenie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że zwrot tytułów wykonawczych może nastąpić wyłącznie przed wszczęciem egzekucji administracyjnej, gdy wystąpi jedna z przesłanek niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, tzn. gdy obowiązek nie podlega egzekucji administracyjnej lub też tytuł wykonawczy nie zawiera któregokolwiek z wymogów wskazanych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wprowadza innych, aniżeli wyżej wymienione, przypadków zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi. Nie jest zatem dopuszczalny zwrot tytułu wykonawczego wierzycielowi w innych sytuacjach i w innej formie niż przewidziana w art. 29 § 2 u.p.e.a. Podnieść należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza powyższe, że normy prawne określają organom zadania, tryb postępowania wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Realizacją tej konstytucyjnej zasady jest art. 6 K.p.a., którego przepisy na mocy art. 18 u.p.e.a. stosuje się odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z treści wymienionych przepisów należy wyprowadzić wniosek, że wszelkie działania organów administracji publicznej, w tym organów egzekucyjnych, które dotyczą praw i obowiązków strony postępowania powinny znajdować wyraźną podstawę prawną. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że jakkolwiek organ egzekucyjny zwrócił tytuł wykonawczy wierzycielowi pismem, nie nadając przewidzianej formy postanowienia, to brak było podstaw do uznania, że zażalenie nie przysługuje. O istocie aktu przesądza jego treść nie forma. Pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w Jędrzejowie, którym zwrócił tytuł wykonawczy, zawiera oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie o zwrocie tytułu wykonawczego, uzasadnienie faktyczne, podpis osoby, ze wskazaniem stanowiska, upoważnionej do wydania. Brak pouczenia o sposobie zaskarżenia i brak podstawy prawnej nie pozbawiają pisma cech postanowienia. Nie można podzielić stanowiska organu, że skoro nie zachodziły przesłanki określone w art. 29 § 2 u.p.e.a. i nie było podstaw do zwrotu tytułu wykonawczego w trybie przewidzianym w tym przepisie, organ, uznając, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, był uprawniony do zastosowania formy pisma, na które nie przysługuje środek zaskarżenia. Zaakceptowanie stanowiska prezentowanego przez organ prowadzi do sytuacji w której, mimo, że nie zachodzą przesłanki zwrotu tytułu wykonawczego określone w art. 29 § 2 u.p.e.a, organ byłby uprawniony do jego zwrotu w formie nie przewidzianej w ustawie, bez możliwości zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym przyjęty jest pogląd, ze postępowanie egzekucyjne wszczynane jest wcześniej niż sama egzekucja. Związek pomiędzy egzekucją a postępowaniem egzekucyjnym wyraża się w tym, że egzekucja odbywa się w ramach postępowania egzekucyjnego, natomiast różny jest moment wszczęcia postępowania. Postępowanie egzekucyjne wszczynane jest wcześniej. Datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji, gdy nie zachodzi tożsamość wierzyciela i organu egzekucyjnego, jest doręczenie organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania wraz z tytułem wykonawczym (art. 61 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.a.e.), zaś wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zgodnie z art. 26 § 5 u.p.a.e z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeśli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z 26 marca 2009 r. sygn. akt II FSK 1462/08, wyroki WSA w Warszawie z 24 maja 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 211/10, oraz w Gorzowie z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 743/11, dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl). Pojęcie postępowanie egzekucyjne jest więc pojęciem szerszym. Zatem, nie można podzielić stanowiska organu, że pojęcia wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz wszczęcie egzekucji administracyjnej są tożsame. Wskazać należy, że przepis art. 56 § 1 pkt 1 u.p.a.e odnosi instytucję zawieszenia postępowania do postępowania egzekucyjnego. Reasumując, Dyrektor Izby Skarbowej bez względu na to, że pismu organu nie nadano należytej formy, jak również, że w jego ocenie nie zachodziły przesłanki określone w art. 29 § 2 u.p.e.a winien zakwalifikować pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. jako postanowienie w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego od którego przysługuje zażalenie. Uznając niedopuszczalność zażalenia naruszył przepis art. 134 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygniecie. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższą argumentację. Dokona kontroli drugiej przesłanki formalnej o której mowa w art. 134 K.p.a.- zachowania terminu do wniesienia zażalenia i w zależności od wyniku rozpatrzy zażalenie lub podejmie stosowne rozstrzygniecie. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym przepis art. 134 K.p.a., który na podstawie art. 144 K.p.a. ma zastosowanie do postanowień, zawiera dwie odrębne instytucje stanowiące przesłanki negatywne zażalenia: niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu. Odwołanie (zażalenie) wniesione po upływie terminu do jego wniesienia jest środkiem wniesionym po upływie terminu, a nie niedopuszczalnym w rozumieniu art. 134 K.p.a., bowiem termin ten może być stronie przywrócony na jej żądanie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł., Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 ustawy p.p.s.a