I SA/Ke 592/05

Sygnatura akt: I SA/Ke 592/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Grażyna Jarmasz, Asesor WSA Mirosław Surma, Protokolant: referent stażysta Krzysztof Czarnecki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17.01.2006 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na decyzję Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] numer Nr [...] w przedmiocie : stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej z [...] w sprawie udzielenia absolutorium dla Burmistrza Miasta i Gminy za 2004 r. oddala skargę Sygn. akt. I SA/Ke 592/ 05 Uzasadnienie Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, zwane dalej RIO, stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie udzielenia absolutorium dla Burmistrza Miasta i Gminy za 2004 r. z powodu naruszenia przepisu art. 28 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z póź. zm.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie udzielenia absolutorium dla Burmistrza Miasta i Gminy za 2004 r. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu 6 maja 2005 roku i została objęta postępowaniem nadzorczym na podstawie art.11 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z póź. zm.). W wyniku badania przedmiotowej uchwały stwierdzono, że Rada Miejska, jak to wynika z treści § 1 tej uchwały, nie udzieliła absolutorium Burmistrzowi Miasta i Gminy za 2004 rok. Z dokumentów zgromadzonych w celu badania tej uchwały, w tym w szczególności protokołu z sesji Rady Miejskiej z dnia [...] wynika, że ustawowy skład Rady Miejskiej wynosi 21 radnych, w sesji uczestniczyło 21 radnych, w sprawie absolutorium głosowało 21 radnych, za udzieleniem absolutorium głosowało 9 radnych, a 12 radnych wstrzymało się od głosu. W związku z takim wynikiem głosowania, biorąc za podstawę treść przepisu art. 28 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy, Rada Gminy w dniu [...] nie rozstrzygnęła kwestii absolutorium dla Burmistrza Miasta i Gminy. Przeprowadzony w ten sposób akt głosowania nie daje podstawy Radzie Miejskiej do podjęcia uchwały w sprawie absolutorium o jakiejkolwiek treści. Sprawa absolutorium pozostaje nierozstrzygnięta i nie może być powtórzony akt głosowania, gdyż rada gminy w tej sprawie już się wypowiedziała a wniosek komisji rewizyjnej nie uzyskał bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy. Na powyższe rozstrzygnięcie Rada Miejska złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając, że skoro wniosek o udzielenie absolutorium dla Burmistrza nie uzyskał wymaganej art. 28 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym większości głosów, to uzasadnionym staje się podjęcie uchwały o nieudzieleniu absolutorium. W uzasadnieniu skargi przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2002 r. sygn. Akt I S.A./Lu525/02 zgodnie z którym poddanie pod głosowanie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium zawsze prowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia głosowania. Jeżeli nie ma bezwzględnej liczby głosów za lub przeciw, przyjmuje się iż doszło do odrzucenia uchwały o udzielenie absolutorium, co jest równoznaczne z nieudzieleniem absolutorium. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący ma ustawowy obowiązek podjęcia uchwały w sprawie absolutorium do 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym. Niepodjęcie uchwały w sprawie absolutorium w tym terminie stanowi naruszenie ustawowego obowiązku ciążącego na organie stanowiącym. Taka sytuacja oznacza, że organ wykonawczy nie uzyskał akceptacji i nie został poddany weryfikacji poprzez udzielenie "votum zaufania" a rada miejska nie wykonała swoich wynikających z ustawy ustrojowej obowiązków nadzorczych, jak również, że oba organy gminy znalazły się w konflikcie z prawem i stan taki z punktu widzenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP jest niedopuszczalny. W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) - Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Skarga jest bezzasadna. Spór w sprawie sprowadza się do interpretacji art. 28 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 nr 142, poz.1591 ze zm.), w związku z treścią przedstawionej Regionalnej Izbie Obrachunkowej, zwanej dalej RIO, uchwały nr[...]Rady Miejskiej z dnia [...]w sprawie udzielenia absolutorium Burmistrzowi Miasta i Gminy za 2004r. Zgodnie ze stanowiskiem RIO zawartym w zaskarżonej uchwale w/w uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z art. 28 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko to Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, podziela z następujących względów. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu, rozpoznawanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Zasadą jest, iż uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej - art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 28a ust. 2 stanowiąc, że uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Bezwzględna większość ustawowego składu rady gminy oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych z a w n i o s k i e m przewyższającą połowę ustawowego składu rady gminy, a zarazem tej połowie najbliższą ( por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 20 września 1995r. TK W 18/94, OTK 1995, nr 1 poz. 7). W niniejszej sprawie jest bezspornym, iż ustawowy skład rady gminy wynosi 21 radnych, zatem bezwzględna większość głosów, w rozumieniu art. 28 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wynosi 11. Na sesji Rady Gminy w dniu [...], po zachowaniu trybu przewidzianego ustawą o finansach publicznych i ustawą o samorządzie gminnym, poddano pod głosowanie projekt uchwały "w sprawie udzielenia absolutorium burmistrzowi Miasta i Gminy w" ( por. protokół z sesji rady z dnia [...]). Za podjęciem uchwały głosowało 9 radnych, przeciw 0, wstrzymało się od głosu 12 radnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że w głosowaniu "w sprawie udzielenia absolutorium" głosowany akt nie uzyskał bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że taki wynik głosowania daje podstawę do sporządzenia uchwały o przeciwnej do głosowanej treści. Zamiany ustrojowe w gminie wprowadzone ustawą z 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta burmistrza i prezydenta miasta ( Dz. U. nr 113,poz. 984 ze zm.) przyniosły nowelizację art. 28 a i art.28 b ustawy o samorządzie gminnym, poprzez skreślenie zapisu zdania drugiego art. 28 b o treści "odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest jednoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium". Powyższa zmiana przepisu oznacza, że nie można domniemywać treści uchwały o przeciwnej treści niż ta, która jest przedmiotem głosowania. Ubocznie należy podkreślić, iż taką możliwość ustawodawca pozostawił w samorządzie powiatowym i samorządzie wojewódzkim, stanowiąc, że odrzucenie uchwały o udzieleniu absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium ( por. art. 19 ust.3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa – t.j. Dz. U. nr 142,poz. 1590 ze zm., oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym – t.j. Dz. U. nr 142, poz. 1592 ze zm.). Z kolei treść art. 28 a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że przedmiotem głosowania jest "sprawa udzielenia absolutorium", a nie wniosek komisji rewizyjnej. Z wnioskiem komisji rewizyjnej radni się tylko zapoznają. W konsekwencji radni głosują nie nad wnioskiem komisji rewizyjnej, ale dokonują wyboru alternatywnego za udzieleniem absolutorium i przeciw udzieleniu absolutorium. Absolutorium zostanie udzielone, gdy za jego udzieleniem głosowało więcej niż połowa ustawowego składu rady gminy. Odwrotnie, jeżeli bezwzględna większość ustawowego składu rady gminy wypowie się przeciw, to absolutorium nie zostanie udzielone. Wyniki takiego głosowania stanowią podstawę do sporządzenia uchwały odpowiednio o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium. W sytuacji gdy za żadną z tych alternatyw nie padnie wymagana bezwzględna większość głosów ustawowego składu rady gminy, będziemy mieli do czynienia z wynikiem nie rozstrzygającym. Taki przypadek wystąpił w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Pod głosowanie radnym został poddany projekt uchwały o udzieleniu absolutorium. Wynik głosowania, przy brzemieniu znowelizowanego przepisu art. 28 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie daje jednak podstaw do sporządzenia uchwały o przeciwnej do głosowanej treści. Zarzut strony skarżącej, że głosy wstrzymujące winny być w niniejszej sprawie liczone jako głosy "przeciw" jest bezzasadny. Zgodnie z powołaną na wstępie uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 20.09.1995r. "(...) sposób rozumienia bezwzględnej większości głosów odnieść należy do ustawowej liczby składu rady gminy, a nie do liczby ważnie oddanych głosów. Oznacza to wymóg oddania za wnioskiem poddanym głosowaniu, liczby całkowitej głosów, przewyższającej połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą’. W rozpoznawanej sprawie wynik głosowania oznacza, iż projekt uchwały poddany pod głosowanie nie uzyskał bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy. Z kolei, znowelizowana treść art. 28 a ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do sporządzenia uchwały o treści przeciwnej od głosowanej. Na marginesie wskazać należy, że powoływany w skardze wyrok NSA O/Zamiejscowy w Lublinie z 12 lipca 2002r. o sygn. akt. ISA/Lu 525/02 zapadł w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, dlatego też zdaniem Sądu, nie może stanowić uzasadnienia zarzutów skargi. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie RIO jest zgodne z prawem, a zatem Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.