I SA/Ke 593/05

Sygnatura akt: I SA/Ke 593/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Grażyna Jarmasz, Asesor WSA Mirosław Surma, Protokolant: referent stażysta Krzysztof Czarnecki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17.01.2006 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na decyzję Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] numer Nr [...] w przedmiocie : stwierdzenia nieważności uchwały [...] Rady Miejskiej z [...] w sprawie uchwalenia budżetu Miasta i Gminy na 2005 r. oddala skargę Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, zwane dalej Kolegium, na podstawie art. 12 ust.2 i 3 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn.zm.), w związku z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie wszczęcia postępowania przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej dotyczącego stwierdzenia nieważności części uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie uchwalenia budżetu Miasta i Gminy na 2005 rok postanowiło: § 1 Uznać, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie uchwalenia budżetu Miasta i Gminy na 2005 rok została podjęta z istotnym naruszeniem prawa polegającym na: 1) uchwaleniu wydatków inwestycyjnych na zadanie pn. Budowa Zespołu Szkół w S. W. polegające w istocie na budowie hali sportowej przy zespole oświatowym - szkole podstawowej i gimnazjum w S. W. na rok budżetowy 2005 w wysokości niższej o kwotę [...] zł niż to wynika z zobowiązań umownych i tym samym brak pokrycia środkami budżetowymi pozostałej do realizacji końcowej części tego zadania w roku 2005, 2) braku ujęcia w planie wydatków budżetowych zadania polegającego w istocie na budowie hali sportowej przy zespole oświatowym - szkole podstawowej i gimnazjum w S.W. w planie wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, co stanowi naruszenie przepisów art. 124 ust. 1 pkt 4, w związku z art. 110 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn.zm.). § 2 Ująć w budżecie na 2005 rok wydatki inwestycyjne (majątkowe) w dziale 801 Oświata i wychowanie, rozdz. 80101 w kwocie umożliwiającej zakończenie realizacji zadania inwestycyjnego "Budowie hali sportowej przy zespole oświatowym - szkole podstawowej i gimnazjum w S. W." z jednoczesnym zapewnieniem wykonania postanowień umów uprzednio zawartych, poprzez wprowadzenie odpowiednich zmian w uchwale Nr [...] z dnia [...], tj.: 1) w § 2 lit. a - wydatki bieżące kwotę [...] zł zastąpić kwotą [...] zł, w § 2 lit. b - wydatki majątkowe kwotę [...] zł zastąpić kwotą [...] zł, 2) w załączniku Nr 2 w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa, rozdziale 70095 Pozostała działalność zmniejszyć wydatki w kolumnie 5 i 6 o kwotę [...] zł do kwoty [...] zł, 3) w załączniku Nr 2 w dziale 801 Oświata i wychowanie, rozdziale 80101 Szkoły podstawowe zwiększyć wydatki w kolumnie 5 i 11 o kwotę [...] zł i zamieszczenie w kolumnie 5 kwoty [...] i w kolumnie 11 kwoty [...] zł, 4) w załączniku Nr 4 a zamieścić zadanie inwestycyjne pod nazwą "Budowa hali sportowej przy zespole oświatowym - szkole podstawowej i gimnazjum w S. W." w dziale. 801, rozdziale 80101 w kolumnie 9 "wysokość wydatków w roku budżetowym" w kwocie [...] zł, 5) w załączniku Nr 4 skreślić pozycję 19 "Budowa Zespołu Szkół w S. W." a pozostałym zadaniom określonym w poz. od 20 do następnych nadać odpowiednio Nr 19 do 23. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że w dniu 11 kwietnia 2005 roku Burmistrz Miasta i Gminy złożył wniosek o uchylenie w trybie nadzoru w całości lub części uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z powodu zmian wprowadzonych przez Radę Miejską do projektu budżetu wraz z autopoprawkami, dotyczące wydatków inwestycyjnych, tj. 1) zmniejszenia planowanych wydatków na zadanie pn. Budowa Zespołu Szkół w S. W. o kwotę [...] zł z przeznaczeniem na inne cele inwestycyjne, 2) wykreślenie z wykazu zadań inwestycyjnych zadania pn. Budowa ciągu pieszo - jezdnego pomiędzy ulicami: P. i M. z przeznaczeniem planowanej kwoty [...] zł na inne cele. Uchwała Nr [...] Rady z dnia [...] w sprawie uchwalenia budżetu Miasta i Gminy na 2005 rok wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu 7 kwietnia 2005 roku. Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn.zm.) została objęta postępowaniem nadzorczym. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą Nr [...] z dnia[...] wszczęło postępowanie nadzorcze nakazując Radzie Miejskiej ujęcie w budżecie na 2005 rok wydatków inwestycyjnych (majątkowych) w dziale 801 Oświata i wychowanie, rozdz. 80101 w kwocie umożliwiającej zakończenie realizacji zadania inwestycyjnego pn. Budowa Zespołu Szkół w S. W. z jednoczesnym zapewnieniem wykonania umów uprzednio zawartych i ujęcie w budżecie roku 2005 zadania pn. Budowa Zespołu Szkół w S. W. w planie wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne w terminie do dnia 29 maja 2005 roku. Rada Miejska we wskazanym terminie i przedmiocie nie dokonała żądanych zmian. W wyniku badania przedmiotowej uchwały oraz dokumentów dotyczących finansowania i realizacji zadania inwestycyjnego pn. Budowa Zespołu Szkół w S. W. Kolegium stwierdziło, że to zadanie w rzeczywistości jest inwestycją wieloletnią i w swej istocie polega na budowie hali sportowej przy zespole oświatowym - szkole podstawowej i gimnazjum w S. W., a nie budowie Zespołu Szkół w S. W. Budowa Zespołu Szkół w S. W. została zakończona i rozliczona w 2004 r. Na budowę hali opracowano nową kompletną dokumentację budowlano architektoniczną oraz wydano odrębne pozwolenie na budowę. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w dniu 1 czerwca 2005 roku oraz dokumenty zgromadzone w celu rozpoznania sprawy wskazują, że Rada Miejska w dniu [...] uchwałą Nr [...] wyraziła zgodę na zawarcie umowy przez Burmistrza Miasta i Gminy na dofinansowanie przedsięwzięcia pn. "Budowa hali sportowej przy zespole oświatowym - szkole podstawowej i gimnazjum w S. W." do kwoty [...] zł ze środków Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu. Oznacza to, iż Rada Miejska w 2004 roku miała wiedzę o tym, że realizowana będzie budowa przedmiotowej hali sportowej jako nowego zadania inwestycyjnego odrębnego od budowy Zespołu Szkół w S. W. z czym związane będą nakłady w kwocie [...] zł, w tym nakłady własne [...] zł. Następstwem wyżej wymienionej uchwały Rady Miejskiej była umowa Nr [...] o dofinansowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego ze środków Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu zawarta w dniu [...] pomiędzy Bankiem, działającym na rzecz MENiS, a Miastem i Gminą. Z treści § 4 tej umowy wynika, że już w 2004 roku do budżetu Miasta i Gminy wpłynie kwota [...] zł z Banku, co też faktycznie nastąpiło, przeznaczona na dofinansowanie budowy hali sportowej z zapleczem przy Szkole Podstawowej i Gimnazjum w S. W. W ocenie Kolegium, trudno zatem zgodzić się z tym, że Rada Miejska zezwoliła na przyjęcie dofinansowania w kwocie [...] zł na budowę przedmiotowej hali, nie zgadzając się jednocześnie na realizację tej inwestycji. W budżecie 2004 roku nie dokonano jednak stosownych zmian, które miałyby na celu wprowadzenie do budżetu wydatków związanych z budową hali ze wskazaniem źródeł ich finansowania. Podkreśliło również, że według zapisu ust. 4 § 4 umowy Nr [...] w konsekwencji niewykonania lub częściowego niewykonania zadania środki z dopłat ([...] zł) podlegałyby całkowitemu zwrotowi na rachunek MENiS co obciąży budżet Gminy. Wskazało, że podjęcie przez Radę Miejską w dniu [...] uchwały Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie przez Burmistrza Miasta i Gminy umowy na dofinansowanie przedsięwzięcia pn. "Budowa hali sportowej przy zespole oświatowym - szkole podstawowej i gimnazjum w S. W." w swej istocie zmieniło zakres realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego zlokalizowanego w S. W. Rada Miejska przed podjęciem tej uchwały została zapoznana z uwarunkowaniami związanymi z budową "hali sportowej" i z modyfikacją warunków w zakresie wykonania tego obiektu. W związku z tym, zdaniem Kolegium, nie można twierdzić, że realizowana inwestycja jest dowolnym aktem działania Burmistrza Miasta i Gminy podjętym bez wiedzy Rady Miejskiej oraz aktem wskazującym na przekroczenie przez Burmistrza upoważnienia do zaciągania zobowiązań obciążających budżet Gminy. W związku z nie usunięciem przez Radę Miejską nieprawidłowości wskazanych w uchwale z dnia [...], Kolegium na podstawie art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych uznało, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie uchwalenia budżetu Miasta i Gminy na 2005 rok podjęta została z istotnym naruszeniem prawa i postanowiło jak w sentencji zaskarżonej uchwały. Na powyższe rozstrzygnięcie Rada Miejska wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie formułując wprost zarzutów w zakresie wskazania naruszenia konkretnych norm prawa materialnego czy też procesowego. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności części jej uchwały w związku z naruszeniem przepisu 124 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 110 ustawy z dnia 26 listopada 1998 o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r Nr 15 poz. 148 z póź. zm.). Wskazując na przepisy art. 11a pkt 1, 18 ust. 2 pkt 4 ppkt 9 i 10 oraz art. 60 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2004r Nr 142, poz. 1591 z póź. zm.) podniosła, że organem stanowiącym i kontrolnym gminy jest Rada Miejska i tylko do jej wyłącznej właściwości należy m. in. uchwalanie zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy oraz określania wysokości sumy, do której burmistrz może samodzielnie zaciągać zobowiązania. Zatem polecenie Kolegium o wprowadzeniu do budżetu nowego zadania inwestycyjnego jest wkroczeniem w kompetencje organu stanowiącego gminy. Podniesiono, że Burmistrz Miasta i Gminy już 12 maja 2003r. podjął decyzję o zmianie zakresu inwestycji obiecując podjęcie starań aby jej realizację powierzyć dotychczasowemu wykonawcy, a [...] zawarł umowę na wykonanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej budowy hali sportowej jako odrębnego zadania. Prawidłowość realizacji tej inwestycji kontrolowała Najwyższa Izba Kontroli, a Regionalna Izba Obrachunkowa powiela odrzucone przez NIK zastrzeżenia burmistrza, uznając je jako argumenty w sprawie. Zdaniem skarżącej jedyną uchwałą podjętą w sprawie finansowania zadania pn. ,,Budowa hali sportowej przy zespole oświatowym - szkole podstawowej i gimnazjum w S. W." była uchwała budżetowa Nr [...] z dnia [...]. Podpisanie przez Burmistrza Miasta i Gminy w dniu [...] umowy nr. [...] na dokończenie budowy hali sportowej za kwotę [...] zł nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia do zaciągnięcia zobowiązań obciążających budżet. Podkreślono, że zobowiązania zaciągnął Burmistrz Miasta i Gminy bez udziału organu stanowiącego gminy, naruszając przepisy art. 18 ust. 2 pkt. 4, ppkt. 9, 10 ustawy o samorządzie gminnym., a Kolegium nakazując zamieszczenie nowego zadania inwestycyjnego wkracza w kompetencje organu stanowiącego gminy. W konsekwencji wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) - Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Skarga jest bezzasadna. Należy na wstępie wskazać, że Sąd przy rozpatrywaniu skargi na rozstrzygniecie nadzorcze Kolegium, nie jest skrępowany ani sposobem sformułowania skargi ani użytymi w niej argumentami i wnioskami. Granice rozpoznania skargi są zatem z jednej strony wyznaczone kryterium legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, a z drugiej natomiast strony przez zasadę reformationis in peius, by w wyniku wydania wyroku nie doszło do pogorszenia sytuacji prawnofinansowej podmiotu publicznoprawnego i chaosu w gospodarce budżetowej jednostki samorządu terytorialnego wynikającej z tego, że uchwały budżetowe obowiązują przez rok i tracą moc z końcem roku. Zaskarżona uchwała Kolegium nie narusza prawa, a Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela ustalenia i argumentację prawną Kolegium. Zarzut skarżącej iż polecenie Kolegium o wprowadzeniu do budżetu nowego zadania inwestycyjnego jest wkroczeniem w kompetencje organu stanowiącego Gminy jest oczywiście bezzasadny. Wbrew twierdzeniom skarżącej, obowiązujące regulacje prawne dawały Kolegium podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały. Należy wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 55 poz. 577 ze zm.)- Izba prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Stosownie do ust. 2 w/w przepisu jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości o których mowa w ust. 1 kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części. W myśl ust. 3 w/w przepisu w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej w całości lub części budżet lub jego część dotknięte nieważnością ustala kolegium izby. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie uchwalenia budżetu Miasta i Gminy na 2005 rok wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu 7 kwietnia 2005 roku. Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn.zm.) została objęta postępowaniem nadzorczym. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą Nr [...] z dnia [...] wszczęło postępowanie nadzorcze nakazując Radzie Miejskiej ujęcie w budżecie na 2005 rok wydatków inwestycyjnych (majątkowych) w dziale 801 Oświata i wychowanie, rozdz. 80101 w kwocie umożliwiającej zakończenie realizacji zadania inwestycyjnego pn. Budowa Zespołu Szkół w S. W. z jednoczesnym zapewnieniem wykonania umów uprzednio zawartych i ujęcie w budżecie roku 2005 zadania pn. Budowa Zespołu Szkół w S.W. w planie wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne w terminie do dnia 29 maja 2005 roku. Rada Miejska we wskazanym terminie i przedmiocie nie dokonała żądanych zmian, w konsekwencji Kolegium podjęło zaskarżoną uchwałę zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 3 w/w ustawy. Jednocześnie ustalony przez Kolegium stan faktyczny sprawy, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela, dawał podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały. Okolicznością mająca kluczowe, decydujące znaczenie dla sprawy jest, jak słusznie podkreśliło Kolegium, podjecie przez Radę Miejską w dniu [...] uchwały Nr [...] mocą, której Rada wyraziła zgodę na zawarcie umowy przez Burmistrza Miasta i Gminy na dofinansowanie przedsięwzięcia pn. "Budowa hali sportowej przy zespole oświatowym szkole podstawowej i gimnazjum w S. W." do kwoty [...] zł ze środków Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu. W konsekwencji uprawnione jest stanowisko, że Rada Miejska w 2004 roku posiadała wiedzę o tym, że realizowana będzie budowa przedmiotowej hali sportowej jako nowego zadania inwestycyjnego odrębnego od budowy Zespołu Szkół w S. W. z czym związane będą nakłady w kwocie [...] zł, w tym nakłady własne [...] zł. Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej stanowiła podstawę do zawarcia umowy Nr [...] o dofinansowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego ze środków Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu zawartej w dniu [...] pomiędzy Bankiem, działającym na rzecz MENiS, a Miastem i Gminą. Z treści § 4 tej umowy, wynika że już w 2004 roku do budżetu Miasta i Gminy wpłynie kwota [...] zł z Banku, przeznaczona na dofinansowanie budowy hali sportowej z zapleczem przy Szkole Podstawowej i Gimnazjum w S. W. Kwota ta do budżetu Gminy wpłynęła. Jednocześnie należy wskazać, że stosownie do postanowień § 4 ust. 4 wyżej powołanej umowy, w konsekwencji niewykonania lub częściowego niewykonania zadania, środki z dopłat podlegałyby całkowitemu zwrotowi na rachunek MENiS, obciążając budżet Gminy. W konsekwencji powyższych okoliczności, należy uznać za słuszne stanowisko Kolegium, że zobowiązania finansowe zostały zaciągnięte przez Miasto i Gminę i zmniejszenie zatem planowanych wydatków na zadanie "Budowa hali sportowej" o kwotę [...] zł w stosunku do projektu budżetu na 2005 rok spowoduje brak możliwości pełnej zapłaty wykonawcy i ewentualne naliczanie kar umownych. Należy również podzielić stanowisko Kolegium, iż nie ujęcie w planie wydatków budżetowych zadania polegającego na budowie hali sportowej przy zespole oświatowym szkole podstawowej i gimnazjum w S. W. w planie wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne stanowi naruszenie art. 124 ust. l pkt 4, w związku z art. 110 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn.zm.), ponieważ zadanie to jest inwestycją wieloletnią. Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 1 pkt. 4 w/w ustawy, uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów. Wskazać również należy, że powoływane przez skarżącą ustalenia kontroli Najwyższej Izby Kontroli dotyczące uchybień w działaniach Burmistrza Miasta i Gminy, w istocie nie zmieniają faktu, na co trafnie wskazało Kolegium, że powstało po stronie wydatków w budżecie Miasta i Gminy zobowiązanie finansowe z tytułu wieloletniego programu inwestycyjnego. Podkreślenia wymaga, że w obrocie prawnym funkcjonuje umowa Nr [...] o dofinansowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego ze środków Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu zawarta w dniu[....] pomiędzy Bankiem, działającym na rzecz MENiS, a Miastem i Gminą, z której postanowień wynika, że w razie niewykonania lub częściowego niewykonania przez Gminę zadania, środki z dopłat tj.[...] zł podlegałyby całkowitemu zwrotowi na rachunek MENiS co obciążyłoby budżet Gminy. Reasumując skoro zobowiązanie finansowe z tytułu wieloletniego programu inwestycyjnego nie znalazło odbicia w uchwalonym budżecie Miasta i Gminy na 2005 rok, to podjęcie przez Kolegium zaskarżonej uchwały znajduje oparcie w powołanych na wstępie przepisach prawa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - skargę oddalił.