I SA/Ke 618/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r.: - nr [...]w przedmiocie umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]nr [...]; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokat K. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 1. Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...]nr [..] utrzymał w mocy decyzję własną z [...]nr [...] o odmowie G.S. umorzenia należności z tytułu składek. 1.2. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z 26 maja 2017 r. ZUS odmówił G.S. umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2013 r. do sierpnia 2013 r. oraz od października 2013 r. do grudnia 2013 r. W dniu 23 czerwca 2017 r. ubezpieczona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w I instancji oraz o umorzenie w całości zobowiązań na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2013 r. do sierpnia 2013 r. oraz od października 2013 r. do grudnia 2013 r. w łącznej kwocie 1514,65 zł. Zdaniem wnioskodawczyni decyzja została wydana z rażącym naruszeniem podstawowych przepisów i zasad ogólnych obowiązującego prawa, tj. art. 7 K.p.a., a w szczególności z rażącym przekroczeniem granicy uznania administracyjnego. Wskazała na samowolne wykazanie w decyzji uzyskanego przez nią dochodu za miesiące styczeń – marzec 2017 r., w wysokości ok. 300 zł miesięcznie, co jest niezgodne z prawdą. Oświadczyła, że do sprawy przedłożyła ewidencję sprzedaży za okres styczeń – marzec 2017 r. W miesiącach tych wykazała przychody z prowadzonej działalności w wysokości średnio 300 zł miesięcznie. Nie wykazała dochodów, ponieważ Zakład tego nie wymagał. 1.3. Zakład ustalił, że od 2 stycznia 2013 r. ubezpieczona prowadzi działalność gospodarczą w zakresie pozostałej sprzedaży detalicznej odzieży prowadzonej poza siecią sklepową, straganami i targowiskami. W trakcie wykonywania tej działalności nie wywiązywała się z obowiązku opłacania składek ubezpieczeniowych i została dłużnikiem Zakładu. Zaległości nie zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym. Wnioskodawczyni mieszka z mężem Z.S., jednak według oświadczenia, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wnioskodawczyni pobiera emeryturę przyznaną od 2 listopada 2012 r., gdzie obecnie jej wysokość wynosi 865,96 zł brutto. Ze świadczenia prowadzona jest egzekucja sądowa, po potrąceniu kwota wypłaconego świadczenia wynosi 529,53 zł. Stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem to według oświadczenia 606,97 zł - opłaty za czynsz oraz 65 zł z tytułu opłat eksploatacyjnych. Ponadto wnioskodawczyni wskazała koszy związane z leczeniem na kwotę 120 zł miesięcznie. Oświadczyła, że opłaty za czynsz i energię elektryczną ponosi wraz z mężem, jednak nie wskazała w jakiej części partycypuje w kosztach. Posiada zadłużenie z tytułu nieopłaconego czynszu w wysokości 80.000 zł. Z pobieranego przez wnioskodawczynię świadczenia emerytalnego komornik sądowy prowadzi egzekucję tych należności. Zakład ustalił ponadto, że wnioskodawczyni nie posiada żadnego majątku nieruchomego ani ruchomego, co jest zgodne z ustaleniami własnymi Zakładu. Ubezpieczona nie wskazała na posiadanie wierzytelności, ani innych praw majątkowych. Podała jedynie, że posiada telewizor i pralkę o łącznej wartości 600 zł. Według oświadczenia skarżącej jest ona przewlekle chora na dyskopatię i przepuklinę kręgosłupa. Ponadto cierpi na atopowe zapalenie skóry i jaskrę, ma także problemy z tarczycą. Na potwierdzenie posiadanych schorzeń przedstawiła dokumentację medyczną. Podniosła również problemy zdrowotne męża w postaci niewydolności krążeniowo - oddechowej po rozległym zawale serca. Małżonek posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Pobiera z MOPR-u zasiłek stały w kwocie 481 zł miesięcznie i zasiłek pielęgnacyjny- 153 zł miesięcznie i jest to jego jedyne źródło utrzymania. Z. S. ponosi koszty związane zakupem leków w wysokości 200 - 250 zł miesięcznie. Zgodnie z pismem MOPR-u w K. z 30 marca 2017 r. zobowiązana nie była objęta pomocą społeczną ośrodka. Pobierała natomiast dodatek mieszkaniowy od 1 października 2016 r. do 28 lutego 2017 r. w kwocie 174,02 zł miesięcznie oraz dodatek energetyczny od 1 października 2016 r. do 31 marca 2017 r. w kwocie 15,68 zł miesięcznie. Zobowiązana, pomimo pouczenia nie skorzystała z prawa wglądu do akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań. 1.4. Zakład wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Nieściągalność należności została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. W ocenie organu z przyczyn oczywistych w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. również nie zachodzą, gdyż nie prowadzono postępowania upadłościowego ani likwidacyjnego działalności wnioskodawczyni. Zdaniem Zakładu nie można również stwierdzić, aby zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s.. Naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, ponieważ w stosunku do strony nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Wnioskodawczyni uzyskuje przychody z prowadzonej działalności oraz pobiera świadczenie emerytalne, z którego Zakład może prowadzić skuteczną egzekucję. Oznacza to, że możliwe jest skuteczne dochodzenie od strony należności. Przesłanka art. 28 ust. 3 pakt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania, gdyż odnosi się do zadłużenia niższego od kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (11,60 zł). Sytuacja ta nie ma miejsca w sprawie. 1.5. Gdy nie zachodzi całkowita nieściągalność Zakład może umorzyć należności, jeśli stwierdzi, że z powodu sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego dłużnik nie może opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Umorzeniem z tego powodu można objąć należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość ta wynika z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U.141.1365), zwanym dalej "rozporządzeniem". Szczególne sytuacje uzasadniające umorzenie określa § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zakład wskazał, że ponieważ wnioskodawczyni nie przedłożyła żadnych dokumentów na potwierdzenie wystąpienia zdarzeń wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia przesłanka ta nie została spełniona. Strona nie przedstawiła też żadnych dokumentów, które potwierdziłyby sytuację przewidzianą w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wprawdzie wskazała, że leczy się na liczne schorzenia, ale nie mają one wpływu na możliwości zarobkowania zobowiązanej. Wnioskodawczyni jest osobą aktywną zawodowo, ponieważ od 2013 r. prowadzi działalność gospodarczą. Zakład jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wykonanie tego obowiązku nie jest jednak możliwe bez współudziału strony postępowania, która powinna odpowiedzieć na wezwanie organu i złożyć wyjaśnienia, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że jeśli strona nie udokumentuje w sposób wiarygodny okoliczności, na którą się powołuje, organ może wyciągnąć wobec niej negatywne konsekwencje. 1.6. Zdaniem Zakładu natomiast w przypadku wnioskodawczyni ma miejsce sytuacja przewidziana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zobowiązana uzyskuje dochód ze świadczenia emerytalnego, którego wysokość po potrąceniach egzekucyjnych wynosi 529,53 zł. Dodatkowo prowadzi działalności, która generuje przychody. Według oświadczenia w okresie styczeń – marzec 2017 r. wynosiły one około 300 zł miesięcznie. Organ wskazał, że w decyzji z 26 maja 2017 r. błędnie wskazano, że są to miesięczne dochody. Nie zmienia to jednak faktu, że dochody te nie zapewniają minimum socjalnego określonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego w wysokości 1082,59 zł. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dokumentów, które świadczyłyby o niezaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych. Wziął ponadto pod uwagę niewielką wysokość zaległości, które zdaniem organu są możliwe do spłaty choćby w dopasowanym do sytuacji finansowej strony systemie ratalnym. W konsekwencji Zakład biorąc pod uwagę fakultatywność umorzenia wynikającą z zapisu art. 28 u.s.u.s podjął decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Uznał bowiem nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższą decyzję G.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. 2.2. Skarżąca stoi na stanowisku, że udowodniła, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, a posiadane przez nią środki finansowe nie wystarczają na zaspokojenie jej podstawowych potrzeb życiowych. Udowodniła, że nie starcza jej środków na pokrycie kosztów leczenia, wyżywienia i obowiązkowych opłat, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Skarżąca zarzuciła organowi, że w takim stanie faktycznych nie uzasadnił kwestii wpływu opłacenia należności z tytułu składek na możliwość zaspokojenia niezbędnych, bieżących potrzeb życiowych. Skutkowało to nieprawidłowym wyważeniem interesu skarżącej interesem ogólnospołecznym, o czym stanowi art. 7 K.p.a. 2.3. W odpowiedzi na skargę Zakład podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2017.2188) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. 3.2. Podstawę materialnoprawną umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stanowi art. 28 ust. 2, 3 i 3 a u.s.u.s., który na podstawie art. 32 u.s.u.s. ma zastosowanie do składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z powołaną regulacją należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wobec ustalenia braku przesłanki nieściągalności, ZUS przeprowadza postępowanie w oparciu o przepisy art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia, w świetle których Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W pierwszym etapie postępowania z wniosku o umorzenie należności składkowych organ bada, czy w ogóle występują przesłanki do umorzenia należności. Jeśli żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona organ bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. W przypadku ustalenia zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności, postępowanie wchodzi w drugi etap – uznania administracyjnego, tj. możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia. Z treści wyżej zacytowanych przepisów wynika bowiem, że dopiero na tym etapie postępowania organ korzysta ze swobody uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Dążąc do załatwienia sprawy organ zobowiązany jest też mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Dokonując tych czynności organy podatkowe muszą kierować się regułami zapisanymi w art. 80 K.p.a., tj. ocenić na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, by nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny, m.in. logiki, doświadczenia życiowego, wszechstronności. 3.3. Konsekwencją takiego modelu postępowania organu jest kontrola sądu sprawowana zasadniczo na trzech poziomach: 1. kontrola prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym postępowania dowodowego (zwłaszcza kompletności materiału dowodowego); 2. kontrola prawidłowości oceny przesłanek umorzenia oraz w przypadku ich zaistnienia: 3. kontrola granic przyznanego organowi uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie, dla zakresu kontroli sądowej istotne ponadto jest to, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wyrokiem z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Ke 147/16, Sąd ten oddalił zaskarżoną decyzję ZUS z 10 grudnia 2015 r. nr 1436/2015/UM/P w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych w przedmiocie odmowy umorzenia składek. Zaakceptowany przez Sąd proces decyzyjny organów obu instancji został zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 4401/16 uwzględnił skargę kasacyjną G. S.. Sąd drugiej instancji stwierdził bowiem, że ZUS nie rozważył, a Sąd pierwszej instancji nie skontrolował, czy zaistniał ważny interes publiczny, przemawiający za odmową uwzględnienia umotywowanego wniosku skarżącej o umorzenie należności składkowych. 3.4. W związku z powyższym kontrolując zaskarżoną decyzję zachodzi konieczność zastosowania art. 153 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie proces decyzyjny organów obu instancji ponownie okazał się wadliwy. Zakład nie wziął pod uwagę oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 4401/16. Sąd podziela dokonaną przez organ ocenę sytuacji materialnej, rodzinnej i majątkowej skarżącej. Zgodnie z tą oceną sytuacja ta uzasadnia stwierdzenie o spełnieniu przez skarżącą przesłanki umorzenia, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych). Powyższa okoliczność jest bezsporna. Odmawiając umorzenia należności organ powołał się jednak jedynie na uznaniowy charakter decyzji oraz odpowiedzialność skarżącej jako płatnika składek, a także niewielką wysokość zaległości oraz możliwość jej spłaty w systemie ratalnym. Ponownie natomiast nie rozważył czy zaistniał ważny interes publiczny, przemawiający za odmową uwzględnienia umotywowanego wniosku skarżącej o umorzenie należności składkowych. Zestawiając interes skarżącej z interesem publicznym, organ nie wykazał na czym ów interes publiczny miałby polegać i dlaczego oraz w jakim stopniu motywował organ do wydania decyzji odmawiającej umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne wobec osoby, w ocenie ZUS, żyjącej poniżej minimum socjalnego, przez co naruszył art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wymaga bowiem wyjaśnienia, że w sytuacji wykazania przez skarżącą ustawowej przesłanki umorzenia (...) uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i uzasadnił zaistnienie ważnego interesu publicznego (społecznego). Bez wykazania przez organ ważnego interesu, powoływanie się wyłącznie na uznaniowy charakter decyzji, jako podstawę odmowy umorzenia należności, należy uznać za obarczone dowolnością (por. ww. wyrok NSA). 3.5. Rozstrzygając ponownie sprawę organy uwzględnią powyższe rozważania. Stwierdzając istnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przejdą do kolejnego etapu postępowania – wyboru rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, który to wybór wyczerpująco uzasadnią, stosownie do regulacji kodeksu postępowania administracyjnego, o których mowa w pkt 3.2. 3.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy w pkt 2 wyroku, przyznano na podstawie art. 250 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2016.1714).